黨的十八大以來，國家對健全和完善生態補償機制做出了一系列重要決策部署，十九屆四中全會進一步要求落實生態補償制度。各地認真貫徹落實黨中央決策部署，創新生態補償實踐模式，積極探索綜合生態補償機制。全國20個省份實施了流域水環境質量獎補機制，近10個省份出臺了大氣環境質量獎補政策，近10個省份逐步擴大補償內容。皖、浙兩省更是歷經7年的實踐和探索，形成了生態補償的“新安江模式”。

隨著生態補償機制的不斷深入推進，相關法制建設滯后、補償指標體系不健全不科學、市場化生態補償機制建立難、建立后運轉不良、分頭管理分散補償現象突出等一系列問題也不斷顯現。2019年5月，全國政協副主席、民盟中央常務副主席陳曉光率民盟中央調研組赴寧夏、四川開展“建立市場化、多元化生態補償機制”專題調研，全國政協人口資源環境委員會組成“建立生態補償機制中存在的問題和建議”專題調研組，由全國政協副主席李斌帶隊，赴皖浙兩省對新安江流域生態補償機制試點（2012年由全國政協推動建立）總體情況、補償機制具體實施情況進行民主監督性調研，試圖由“點”代“面”，真實還原生態補償機制中的困難與問題。

在調研的基礎上，民盟中央和全國政協人資環委又于12月5日聯合承辦全國政協“建立生態補償機制中存在的問題和建議”雙周協商座談會，組織部分全國政協委員、專家和國家部委相關負責人深入研討，互動交流，為尚在嘗試和探索中的生態補償機制“查缺補漏”、“把脈問診”。

補償什么？如何補償？———向制度體系要答案

生態環境具有區域整體性、時空連續性、資源公共性和經濟價值性，生態補償機制就是按照“誰受益、誰付費，誰保護、誰受償”的原則，將保護成本以及為保護而放棄的產業發展機會成本補償給保護主體。

“話是這么說，但‘環境賬’、‘經濟賬’可不是那么容易算清的，不然也不會出現那么多生態補償各方因出資比例、資金分配比例無法達成共識而導致補償標準不合理不科學的現象。出現這些問題不僅是因為我國生態系統服務價值測算、生態環境監測評估等支撐不足，更反映出我國生態保護補償法制建設相對滯后。”全國

政協委員、安徽省政協主席、黨組書記張昌爾發言直指生態補償機制的立法問題。

“的確，目前我國對生態補償各相關方的權利、義務缺乏法律規范。作為市場交易主體的生態服務提供者和受益者的范圍和責任、權益、義務等難以確定，導致生態保護修復的責權利難以真正落實。《生態補償條例》2010年就列入立法計劃了，但到現在還未出臺。生態補償機制缺少專項的法律法規支撐，將影響可持續發展。”全國政協副秘書長、民盟中央專職副主席張道宏表示。

“應從法律層面明確生態保護補償的法律地位、法理依據、內涵范圍，在補償原則、責任主體、對象、標準、方式、激勵、監管和權利義務等各方面做出系統性規定和剛性約束，為生態保護補償提供法治保障。”全國政協人口資源環境委員會副主任、九三學社中央專職副主席兼秘書長印紅說。

在此基礎上，她還提出加強生態保護補償機制基礎研究，科學完善補償指標體系，在制度層面上有針對性地分別制定國家和地方性生態補償制度，分領域生態保護補償實施制度等，逐步形成國家統籌、系統完備、科學規范、行之有效的生態保護補償制度體系。

全國政協委員、新疆誠和誠法律事務所主任潘曉燕認為，除了補上法律法規的缺失環節，現有的制度和規定對生態環境破壞的懲罰力度過輕也應引起重視。“應進一步明確區分森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地的監管主體，加重在生態修復上的賠償。”

這一觀點得到了全國政協常委、九三學社中央副主席、生態環境部副部長黃潤秋的認同。

“我國是有生態環境損害賠償制度的，這項制度的實行可以使受損的公眾環境利益得到有效的補償。可探索將生態環境損害賠償資金用于生態綜合補償，對生態環境損害無法修復、上繳國庫納入預算管理的賠償資金，可用于補償生態脆弱地區的生態系統保護修復，或用于補償有關地方處理歷史遺留環境問題。”黃潤秋表示。

誰來補償？補償多少？——呼喚多元化生態補償機制

座談會上，委員和專家們對于生態補償資金的投入不足問題反映強烈。

全國政協委員、內蒙古自治區興安盟副盟長張利文關注的是自然保護區的生態補償政策。她表示，現有的生態補償政策落實到自然保護區的比例嚴重不足，各地自然保護區的生態補償政策落實主要依靠申請項目和公益林補償、草原生態補獎等部門政策，補償標準普遍偏低。

全國政協常委、黑龍江省政協副主席、民盟黑龍江省主委趙雨森反映了森林生態補償模式的單一問題。“目前，我國絕大部分的森林生態補償項目都是政府公共財政補償，林業碳匯交易、水資源交易等市場化補償模式并沒有得到充分運用和發展，給中央財政和地方財政帶來難以想象的壓力，很難長期保持住合理的補償標準。”

全國政協常委、四川省政協副主席、民盟四川省主委趙振銑主張完善重點生態功能區轉移支付補償機制，增加轉移支付補償力度。全國政協委員、青海省政協副主席、九三學社青海省主委杜德志則大力呼吁建立多渠道多元化的資金投入體系，解決三江源退化草地治理和自然保護區內礦業權退出的補償問題。

“補償資金主要來源于財政，市場化和社會化參與程度不高必然導致資金總量不足。”黃潤秋直言。

“生態環境補償不能僅依賴中央和地方政府財政撥款投入，而是應構建以企業為主體、以市場為樞紐，以專業化為平臺的多元化補償市場機制。”作為在長江生態保護中發揮了骨干主力作用的三峽集團有限公司的原黨組書記、董事長，全國政協常委盧純總結實踐經驗，建議政府將優質資源向產業龍頭企業配置集中，發揮領軍企業引領標桿作用，實現生態保護專業化實施、產業化發展、市場化運作。

張道宏提出以政府調控為主、市場化運作為輔，逐步形成政府規制主導下的市場化生態補償機制。“考慮實現三點核心內容：政府制定相應的市場規則進行監管和懲罰，通過市場化手段提高政府主導的生態補償效率，避免政府對社會力量的擠出效應。”

他建議，借鑒國際“生態銀行”實踐模式，建立儲備交易和政策性銀行、商業銀行、投資基金相輔相成的多元化“生態銀行”體系。同時，建立生態資產與生態產品的交易平臺，完善生態資源產權交易市場。

“在生態地區尤其應該建立國家級生態產品交易市場，實行生態產品提供者賦權、消費者付費制度，允許生態產品與用能權、碳排放權、排污權、用水權等發展權配額進行兌換，鼓勵發達地區首先向生態地區購買發展權配額。”全國政協委員、浙江麗水市中醫醫院院長雷后興說。

“多個渠道引水、一個龍頭用水”———長效協調機制必不可少

在張昌爾看來，建立完善的生態補償協調機制，理順各方生態關系和利益關系，破解生態保護補償整體性與管轄權分割的矛盾，形成誰受益誰補償、誰損害誰賠償的利益調節格局，是推動生態補償工作取得新進展的關鍵所在。

“這是因為，在推進生態補償過程中，受行政區劃影響，加之各方利益訴求不同，在補償的考核指標、補償標準、監測方式等方面，很難達成一致意見。尤其是省際之間的生態補償，如缺少中央層面的協調指導和資金支持，協調難度就更大。”

他建議在國家層面建立生態補償機制協調組織，統籌規劃生態補償有關政策，明確相關部門職責，整合生態補償現有資金資源。省際之間也要分級建立聯動組織保障體系，搭建常態化溝通平臺。

黃潤秋對建立和完善省級綜合生態補償機制十分關注。“應建立省級領導負責的議事協調機制，研究解決重大問題，抓好部門協調和監督落實。牽頭部門負責方案和規劃制定、資金整合和分配、效益評估等，各相關部門做好規劃落實，提供指標監測數據，并就各自負責領域的專項與綜合補償資金分配比例提出建議。”

他還提出了各生態領域補償資金的協調統籌問題。“要統籌整合森林、草原、濕地等生態保護資金，水、氣、土等不同要素的污染防治專項資金，制定資金統籌使用辦法，重點解決資金多頭管理、投入分散、重復投入等突出問題。”黃潤秋表示。

生態補償效益評估結果與生態文明績效評價考核之間的協調對接問題是生態環境部環境規劃院生態環境補償研究中心主任、研究員劉桂環關注的重點。在她看來，如果這兩者不能實現直接掛鉤，評估結果就只能是“軟約束”而不是“硬約束”。

“建議健全生態補償效益評估的部際聯動機制，實現生態補償效益評估數據收集、平臺建設以及評估監管的無縫銜接，加快實現有關部委在生態補償效益評估中的數據信息共享。”劉桂環還提出，完善和厘清各部門在生態補償效益評估中的職責，確保評估各個環節不缺項漏項。

“一定要發揮中央的協調統籌和引導作用，保持政策的連貫性和穩定性，建立生態補償長效機制，體現國家對全民所有公共產品的保護。”印紅表示。