專家發言

　　北京大學國家發展研究院院長周其仁：土地確權是為了促進資源在更大范圍內有效配置

　　農村土地確權，是工業化、城市化條件下解決“三農”問題最重要的一個方式。因此，要從全局角度把農村土地確權看作是為了促進保障資源在更大范圍內的有效配置。

一、 落實長久不變的農戶承包經營權。為了促進農村土地流轉，就要把使用權、經營權劃分清楚。2007年黨的十七屆三中全會決議對農地承包經營制采用了“長久不變”的新表述，但所有原來法定承包期內不予變動的各項內容是否也不變動，應在法律上予以明確；法律明確“長久不變的農戶經營權”后，可以探索形成“集體土地數字化賬戶”，以及在農戶經營權基礎上，經由自愿契約形成多種土地合作制或股份制。

二、 發展穩定多樣的土地流轉權。在現行法律和政策框架內，農戶的土地承包經營權包括土地流轉權。在實現了法定承包期長久不變后，土地轉讓的期限和內涵，宜與“市場在資源配置中起決定性作用”的頂層制度設計相容，即以有法律保障的更穩定轉讓年期、更多樣的轉讓方式來達到土地與資本、技術、組織資源的優化組合。當前我國農業產出份額低，而農業人口和鄉村常住人口占比過高，是務農農民收入偏低的根本原因。提高農民收入，要靠經濟結構的變化。靈活、穩定與多樣的土地轉讓權有利于城市資本、技術、智力下鄉，是提升我國農業生產力及其國際競爭力的根本出路。

　　另外，政府應常年開設農村不動產統一登記服務，在普遍登記基礎上，經由測量、公示、糾紛調解等步驟，分步完成確權、頒證的法定程序。對歷史遺留問題要留出時間和空間，在調查研究和經驗總結基礎上制定地方性確權細則。

　　部委回應

　　農業部部長韓長賦：

　　土地制度是農村最根本的制度，土地權益是農民最大的利益。開展農村土地承包經營權確權登記頒證，可以更有效地保護農民土地權益，更有利于引導土地有序流轉，更有益于保持農村穩定。農業部作為牽頭實施部門，將按照中央要求，認真履職盡責，積極穩妥地推進這項工作，總的部署是5年基本完成。會后，我們將認真研究、充分吸收委員們提出的意見建議。

　　討論農村承包土地權益，有兩個基本概念需要說明，一是農村土地是誰的？二是土地承包給了誰？大家都知道，農村土地是集體所有的，但這個“集體”是有區別的，分為村和村民小組，60%是村民小組所有的，也就是過去的“生產隊”。在承包經營權方面，我們的政策和實際工作是把土地承包給農戶，我們叫家庭承包經營，是以戶為單位進行承包的，不是分包給家庭成員個人。

　　國土資源部副部長王世元：

　　聽了各位常委、委員和專家的發言，我很受啟發，主要有以下幾點。

　　首先，關于土地確權登記，我認為還是要跟著需要走，因為國家大，差異性很大。整個確權要統一部署，但是推進，我認為要分層次，看哪里需要、哪里最急迫、哪里要流轉入市還有征收等。

　　第二，農村集體組織成員的資格確認迫在眉睫。這個確定對于推進確權，包括確權以后的權利實施都相當重要。

　　第三，有委員提出明確“公共利益”的建議，提得非常好，我們建議政府通過聽證來協調解決這個問題。

　　下一步，國土資源部有幾項工作需要加強：一是農村集體土地所有權的確權，已基本完成，現在主要是抓后期的管理。二是宅基地和集體建設用地的確權，因為涉及下一步農村土地制度改革、宅基地的改革和集體土地入市，我們還有一部分沒有做完，需要抓緊做。三是相應的法規研究，包括《不動產登記暫行條例實施細則》等配套法規規章的研究立法工作，我們都在啟動。

　　國家林業局副局長張建龍：

　　國家林業局正在協同國土資源部指導地方林權登記等工作，配合國土資源部開展重點國有林區森林、林木、林地登記發證工作。目前，集體林權的確權登記發證工作基本完成。現在有兩個問題需要研究：

一、 經營權要不要發證。林地和其他土地不一樣，因為林地上有樹木，經營者沒有法律憑證，林木的所有權給不了經營者。所以，我們在一些省搞試點，經營權不發證的話，三權分開以后，經營權怎么保證？但現行的法律尚未涉及土地經營權的發證問題。

二、 能不能再流轉。經營權流轉了以后，現實中已有再流轉。我們原則上確定兩年以內不能再流轉，究竟是幾年合適？再流轉是否應該設定條件，怎么設定條件，應該好好研究。另外，林權證和草原證重復發證，也要研究解決。

　　國務院法制辦副主任胡可明：

　　關于土地確權法律問題的幾點認識：

　　一是關于農村集體經濟組織的立法問題。近年來，一直有通過國家立法賦予集體經濟組織法人地位的呼聲，這種呼聲還是很多的。相關法律是有規定的，僅是法律權責還需要進一步明確。賦予法人地位，涉及經濟組織是否要交稅，土地能否變現，股權能否轉讓、能否破產等問題。同時，目前我國實際上只有41.2%的農村成立了集體經濟組織，進行全國性立法的條件是否成熟，我們認為也需要進一步研究。

　　二是關于集體經濟組織成員的資格界定問題。明確成員資格對于確定權利、解決糾紛，具有重要意義。實踐中各地做法不一樣，歷史遺留問題也比較多，需要綜合考量，目前統一立法的難度還是比較大的。浙江、廣東等地通過地方立法，對成員資格界定作出原則性規定，因地制宜，尊重自主權，這一做法我們認為值得重視。

　　三是關于長久不變的問題。承包關系長久不變，表面上看是要弄清長久不變的含義，比如說是指承包制度不變，承包期限不變，還是承包地塊不變？是指三十年、五十年、七十年還是一百年不變？還是永久不變？如何計算？實質上，我們認為是要解決土地能否調地，怎樣調地，能否繼承等現實問題，這也需要拿出明確的政策主張，然后再界定法律的含義。

　　情況介紹

　　農業部副部長陳曉華：

　　開展農村土地確權登記頒證是中央從深化農村改革全局出發做出的一項重大決策，寓意深遠。

　　承包地確權事關億萬農民群眾的切身利益，是落實土地承包關系長久不變的重要基礎，是開展土地承包經營權流轉的重要前提，也是調處承包糾紛、開展抵押擔保、落實征地補償的重要依據。按照中央要求，農業部、中央農辦、國土資源部、財政部、國務院法制辦、國家檔案局等六部門共同指導開展試點，全部工作將用五年左右時間基本完成。各地在工作中堅持試點先行，加強政策指導，加大保障力度，總體看平穩有序。

　　但是隨著范圍擴大、工作深入，一些問題需要重視，思想認識還有待深化，政策法律還有待完善，條件保證還有待加強。

　　下一步，農業部將會同有關部門抓緊做好以下幾項工作：

　　一是抓好工作指導。督促各地認真貫徹落實中央要求，加強組織領導和檢查監督，確保確權登記頒證工作扎實有序推進。

　　二是加強政策調研。指導各地依法依規解決遇到的困難和問題，系統總結試點經驗，深入調查研究，對帶普遍性、傾向性的問題，適時提出解決思路和建議。

　　三是配合法律修訂。研究提出關于落實現有農村土地承包關系保持穩定并長久不變的政策建議，配合全國人大做好農村土地承包法的修訂工作，抓好農村集體產權制度改革有關試點，研究推進農村集體產權制度改革的指導文件，適時開展農村集體經濟組織立法調研，積極爭取有關部門的理解支持，加快出臺加強農村基層體系建設的政策文件。