接力 謝正軍作（新華社發）

制圖：潘旭濤

領導小組里的中國治理模式

　　中央青睞 地方倚重 外界猜測

　　領導小組里的中國治理模式

　　本報記者 潘旭濤

　　從2013年12月成立中央全面深化改革領導小組，到2014年2月設置中央網絡安全和信息化領導小組，再到2014年3月設立中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組，新一屆中共中央密集成立各類領導小組，且均由總書記掛帥組長。中央為何如此青睞領導小組？

　　3月24日，文化體制改革專項小組對外公布：中宣部部長長劉奇葆任組長，國務院副總理劉延東任副組長。該小組作為全面深化改革領導小組所屬6個專項小組之一，自然引來了外界關注與分析。而至今未公布人員配置的領導小組，一直是各方猜測的焦點。在許多人眼里，領導小組是薄紗遮面，難辨真容的。那么，領導小組為何如此神秘？

　　在地方，領導小組幾乎無處不在，凡大事，必有“小組”。領導小組到底是何“法寶”，它在中國國家治理中扮演怎樣的角色？

1　 前世今生

　　1935年3月，長征途中的紅軍二渡赤水后，就下一步作戰計劃產生了分歧。中央經開會表決，決定進攻打鼓新場，毛澤東反對無果，憤然離會。深夜，毛澤東提一盞馬燈，前去一一說服周恩來、朱德，直至取消攻打計劃，這才使中央紅軍幸免于覆滅。之后，為了保證對紅軍的正確指揮，毛澤東提議成立了“三人軍事小組”。這是中共歷史上一個廣為人知的小組。該小組雖與日后的領導小組在運行方式上不同，但奠定了遇大事、用小組的思路。

　　“小組思路”得以充分運用的是1941年開始的延安整風運動。其間中共成立了不少臨時機構，例如存在僅一年半的中共中央調查研究局。這些臨時機構可視為領導小組的前身。

　　新中國成立后，中共對領導小組的運用可謂是駕輕就熟。1954年7月成立了中央對臺工作領導小組，1956年1月成立了中央政法小組，1958年3月成立了中央外事小組等。

　　但名不正則言不順，領導小組亟需一個明文規定。1958年6月10日，中共中央發出《關于成立財經、政法、外事、科學、文教小組的通知》(簡稱《通知》)?！锻ㄖ分赋觯?ldquo;這些小組是黨中央的，直屬中央政治局和書記處，向它們直接做報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處”。

　　在南開大學周恩來政府管理學院學者周望看來，《通知》正式而全面地提出在中央層面設立“小組”，并明確了“小組”的大致定位，因此應該作為領導小組進入中國政治過程的標志。

　　“文革”期間，領導小組的運作基本中斷，唯一活躍的是中央文革領導小組。

　　1978年改革開放之后，中央各領導小組相繼恢復，如1979年12月恢復中央對臺工作領導小組。同時還建立了新的小組，如1988年1月成立了中央宣傳思想工作領導小組。

　　上世紀90年代后，中央對領導小組的認識已經比較成熟，領導小組也得到了進一步的規范與發展。1993年和2008年，國務院兩次統一“領導小組”等特殊機構的名稱，從2008年開始固定使用“議事協調機構”(“議事協調機構”除了領導小組之外，還包括委員會、指揮部、聯席會議等)這一稱謂，并對這些機構進一步規范。

　　在中央層面，經過幾十年的完善，領導小組的合法性逐步增強。從之前僅依靠機關內部“通知”，到依據規范性文件(如“三定”規定)，再到以行政法規和國家法律為據。但在地方層面，領導小組的設立還較隨意。