占補平衡：

數量平衡更要質量相當

作為對經濟建設占用耕地的補救措施，耕地占補平衡政策此前效果可圈可點。據統計，1999年至2005年間，全國建設占用耕地5928萬畝，同時補充了耕地6929萬畝，有效彌補了各類建設占用耕地造成的損失。與此同時，占補平衡政策對節約集約用地有倒逼的效果，全國年均建設占用耕地的規模從1985年至1996年的750萬畝下降到1999年至2015年間的350萬畝。

隨著工業化、城鎮化的推進，占地需求和補地資源空間不匹配等問題日益顯現，實現耕地占補平衡、占優補優的難度也日趨加大。地方政府要發展經濟，城鎮建制面積要擴展，廠房車間要擴容，這些都離不開土地。新增建設占用耕地是造成耕地減少的主要原因，也是造成占補平衡困難的主要因素。一方面是經濟發展對新增用地的需求，另一方面是耕地保護任務重，如何找到兩者的平衡，以更少的土地投入支撐經濟社會可持續發展，成為考驗不少地方的難題。

由于耕地后備資源普遍匱乏，很多地方不得不將補充地塊選擇在偏遠的山區丘陵地帶。據第二次全國土地調查數據顯示，中西部一些地區土地利用粗放、效率不高，建設用地供需矛盾突出，區域內占補平衡落實難度大。甘肅省8115萬畝耕地中，已有1500萬畝不適宜繼續耕種，部分地區耕地后備資源嚴重不足；東南沿海地區的情況也不容樂觀。福建省福清市全市一度僅剩15.95萬畝園地及39.63萬畝灘涂地可開發為耕地，而灘涂地開發又受到海洋規劃制約。

說耕地占補平衡難題，難就難在既要數量平衡，更要質量相當。一方面是耕地后備資源多位于山區，這些地塊坡度大、連片耕地面積小，可供開發整理的耕地后備資源有限。另一方面是大部分地區的建設占用土地多為城鎮周邊的優質耕地。新增耕地主要來自未利用地的開發，多在交通不便、水源缺乏的地區，很難達到先前占用耕地質量水平。不少地方由此出現占優補劣、占近補遠、占水田補旱地的現象。