有抓手新型城鎮化才能獲實效

近年來，咸陽市立足市情實際，編制完成了《咸陽市新型城鎮化戰略規劃（2014—2020）》、《咸陽市城鄉發展一體化規劃（2014—2030）》，明確提出把推進“三個1億人”作為推進新型城鎮化的抓手，提出了“3個50萬人”的新型城鎮化目標，即到2020年，實現50萬進城常住的農業轉移人口落戶城鎮，實施涉及50萬人的城中村和棚戶區改造，完成涉及50萬農村居民的新型農村社區建設，使新型城鎮化的抓手更具體、目標更明確。

落實“一取消三保留五對接”，加快農業轉移人口落戶城鎮。“一取消”即取消城鄉分割的戶籍登記制度。2008年8月，咸陽市率先在陜西省推行城鄉戶籍“一元化”管理制度，打破城鄉農業、非農業的二元戶籍管理結構。“三保留”即保留進城農民的土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權，讓農民帶著“財產”進城，使進城農民既逐步享受城市的公共服務，又保障了自身的合法權益。“五對接”即按照“制度構架城鄉統籌，待遇標準城鄉銜接，機構設置城鄉統一，經辦操作城鄉一致”的原則，加快城鄉社保、就業、醫療、教育和住房等五個方面的對接力度。截至2015年底，全市累計推進農村居民進城鎮落戶居住93.59萬人，其中，進主城區居住落戶10.6萬人，占進城落戶總人數的11.33%；縣城39.3萬人，占42%；中心鎮43.69萬人，占46.67%。

實施“一規劃三結合五保障”，加快城中村和棚戶區改造步伐。“一規劃”即強化頂層設計，科學規劃。編制完成了《咸陽市中心城區舊城改造規劃》，從制度設計、社會管理、經濟發展等方面對城中村改造進行了規范化設計，為推進城中村改造奠定了良好基礎。“三結合”即充分尊重客觀規律和群眾意愿，采取有形改造與無形改造相結合、政府主導與市場運作相結合、整體推進與分類實施相結合的方法，使城中村改造既科學規范又穩步推進。“五保障”即為有序推進城中村和棚戶區改造工作，咸陽市以落實組織保障、政策保障、社會保障、服務保障、監督保障“五大機制保障”為抓手，夯實城中村改造的政策基礎。從2008年開始，咸陽市大力實施城中村和棚戶區改造工程，主城區共實施城中村改造項目上77個，征遷安置群眾近30萬人，棚戶區改造11933戶、115.25萬平方米。

突出“一強三園五美”，加快推進新型農村社區建設。“一強”即做強富民產業。“三園”即體現田園特色，打造和諧宜居的幸福家園、致富增收的就業田園、市民向往的休閑樂園。“五美”即建設最美鄉村，打造“生產美、環境美、生態美、設施美、人文美”的新型農村社區。為此，咸陽市按照地域相近、便于服務的原則，以覆蓋方圓5公里或人口規模不低于2000人為標準，將全市2759個行政村除保留186個傳統民俗文化村落外，規劃建設為563個新型農村社區，計劃到2020年，建成200個左右標準化新型農村社區，實現農民就地城鎮化50萬人。

通過科學規劃、制度保障和強化落實，咸陽市加速了產業的轉型升級、推進了土地的集約利用、改善了農村的人居環境、提升了均等化服務水平，推進新型城鎮化獲得了實效。

新型城鎮化有諸多難題待解

但從全國來看，推進“三個1億人”新型城鎮化還面臨諸多問題：

戶籍遷移面臨區域障礙。保障農村人口城鎮化的關鍵是改革戶籍制度。然而，當前戶籍改革各自推行，并不同步，農村戶籍遷移到城市仍然門檻重重。同樣，在包括咸陽在內的大部分地區，城鎮居民想往鄉村地區遷移，也同樣不允許。

產權流轉面臨法律瓶頸。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“賦予農民承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”。但根據我國物權法、擔保法、農村土地承包法等現行法律，農村土地承包經營權抵押貸款是“違法的”，因而是“無效的”。

農村資產難以轉化為資本。戶籍和產權改革滯后，一方面讓進城農民工很難真正融入城市，另一方面也讓已定居城市的農民不愿意放棄宅基地，形成了許多空莊院。由于宅基地的所有權歸村集體，按土地法、土地承包法、村民委員會組織法等法律規定，只能在集體組織成員內部流轉，導致完全歸農戶所有的農民住房，也不能自由轉讓、抵押、變現，轉化為資本，從而大大降低了農民住房宅基地的交易價格，削弱了農民自我發展能力。

服務均等面臨財力不足。農村基礎設施和民生保障水準明顯落后于城市，中西部工業化、城鎮化明顯落后于東部。以咸陽為例，目前全市城鄉居民享受的福利政策有37項，其中已并軌的有20項，未并軌的有17項，除1項涉及計劃生育政策法規修法外，其余16項并軌都涉及資金問題。按現行標準，實現并軌后市縣兩級按事權分擔每年將新增支出16.4億元，其中省市縣全部門配套達26.4億元，財政難以負擔。

城鄉發展一體化需多措并舉、協同推進

從全國來看，城鄉發展一體化任務艱巨，仍需要進一步采取得力措施加快推進力度和速度。

在國家層面做好頂層設計，加強政策指導。進一步細化《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》，明確思路原則，提出目標重點，加強政策配套，夯實責任主體，加大檢查考核，使其真正成為推進新型城鎮化發展的綱領性指南。

加快決策、立法銜接，努力擴展推進新型城鎮化的法律空間。盡快修訂城鄉規劃法、村委會組織法、土地法、物權法等相關法律，使之與黨中央、國務院相關重大決定、決議的基本精神相符合，為地方政策體制創新提供寬松的法律空間。

進一步加大對中西部地區的政策支持，加快中西部新型城鎮化進程。加快新型城鎮化步伐，引擎在東部，但潛力在西部，特別是“三個1億人”目標中，其中1億人就是要實現西部地區1億人的就地城鎮化，由于西部地區經濟發展相對滯后，建議進一步加大對中西部地區的財政支持。

循序漸進放開大中城市戶籍，積極穩妥推進居民在全國范圍內的自由遷徙。近期，加大推進有條件農民轉移人口在城市落戶定居；中期，要積極總結推廣深圳、北京等大都市實行的積分入戶和居住證制度；遠期，逐步將居住證與居民身份證合二為一，把福利待遇從戶籍上完全剝離，真正建立起全國統一、自由遷徙的城鄉戶籍制度。

和全國其他地級市一樣，農民工問題，城中村、棚戶區問題，空心村、老齡化等問題，咸陽都有典型性。近年來，按照“全域咸陽”的理念，咸陽市縣兩級城鄉發展一體化戰略規劃已經完成，并且形成了比較健全的城鄉發展一體化政策體系。可以說，咸陽在推進“三個1億人”新型城鎮化方面具備良好的基礎條件，建議將其列為全國推進“三個1億人”新型城鎮化試點。

總之，解決好現有“三個1億人”的問題，必須充分釋放改革的紅利，在戶籍、土地、社會保障和社會管理、城鎮建設政策性融資等方面，加快制度創新，這樣才能讓推進“三個1億人”新型城鎮化決策在全國落地生根。

（作者系中國小康建設研究會城鄉發展一體化委員會主任、咸陽市委副秘書長、市城鄉發展一體化辦公室主任）