國有企業混合所有制改革一直在穩妥推進,且已建立起日趨完善的政策體系,在實踐領域也有積極進展。截至2016年底,中央企業混合所有制企業戶數占比已達到67.7%,一半以上的省級地方監管企業及各級子公司中混合所有制企業數量占比也超過了50%。但也應該看到,無論是在理論認知層面,還是在實踐操作層面,混合所有制改革仍存在一些誤區,圍繞混合所有制改革的爭論也一直沒有停止。只有走出誤區,混合所有制改革才能更好地推進,取得應有的積極效果。

誤區一

混同于“股權多元化改革”

有人認為,將國有單一股權的企業改制為多個國有法人持股的企業,這也是混合所有制改革。其實,這是將混合所有制改革混同于股權多元化改革。

混合所有制改革雖然與股權多元化改革同是一種多元股權的股份制改革,但前者是指財產權分屬于不同性質所有者的企業所有制改革,其具體形式可以是國有股份或集體股份與外資股份聯合而成的企業,也可以是國有企業或集體企業與國內民營聯合組成的企業,或者是國有股份與個人所有制聯合組成的混合所有制企業。混合所有制改革與股權多元化改革的關鍵區別就在于,前者一定是改革為國有與非國有共同持股的企業,而后者只強調多個法人持股,卻并不要求一定是由不同性質的持股方的多元持股。

誤區二

貼上“私有化”標簽

混合所有制改革過程中的國有資產流失問題,一直是人們關注的焦點,也是混合所有制改革必須克服的最大障礙。由于混合所有制改革涉及將國有股權出售給非國有方,如果這個過程中存在信息不公開透明、市場交易定價不合理、交易程序不公正等問題,就很容易造成國有資產流失。有人因此將國有企業混合所有制改革等同于國有資產流失,甚至等同于私有化,認為國企混合所有制改革必然出現國有資產流失,是一種私有化方式,這是不對的。

應該看到,國企混合所有制改革并不必然帶來國有資產流失,關鍵是要做到程序公正、交易公平、信息公開、法律嚴明。如果操作流程和審批程序規范,國有資產定價機制健全,第三方機構作用得到很好發揮,審計紀檢及內部員工等各個方面監管到位,完全可以做到守住國有資產不流失的“底線”。企業的資產價值需要動態衡量,國有企業股權也需要在交易中體現其價值。寧愿將國有股份在靜態中貶損,也不愿通過交易追求股權最優配置,進而實現更大的國有資產保值增值,這種“因噎廢食”的錯誤觀念一直制約著混合所有制改革乃至整個國有企業改革的進程。

誤區三

擴展到“全部國資國企改革”

有些人在談及新時期國有企業改革時,認為國有企業改革就是國企混合所有制改革。其實,國企混合所有制改革并不是國有企業改革的全部,不能認為只有推進混合所有制改革才是深化國有企業改革,不能將國企混合所有制改革等同于全部國資國企改革,也不能因混合所有制改革推進的“獲得感”不明顯,就否認整個國有企業改革的進展。

黨的十八屆三中全會對新時期全面深化國有企業改革進行的戰略部署已經明確,新時期全面深化國有企業改革的重大任務,包括國有企業功能定位和國有經濟戰略性重組、推進混合所有制改革、建立以管資本為主的國有資本管理體制以及進一步完善現代企業制度等方面。可見,國有企業混合所有制改革可以歸結為完善國有企業的產權微觀結構,而整個國有企業改革涉及國有經濟結構調整、國有資產宏觀管理體制構建以及國有企業公司治理結構完善等各個方面,這需要整體協同推進,任何方面的“單兵突進”,都不會取得令人滿意的改革效果。

誤區四

忽視“分類分層”前提

當前,有人常常籠統地談國有企業混合所有制改革,忽視新時期國有企業改革推進的“分類分層”前提,這也是一種誤區。

需要看到,新時期國有企業改革是以國企功能分類為前提的。根據《關于深化國有企業改革的指導意見》,國有企業可以分為公益類、主業處于充分競爭行業和領域的商業類,以及主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業。不同類型的國有企業,將會有不同的國資監管機制,混合所有制股權結構中的國有持股比例要求不同,企業治理機制也有差異。一個國有企業是否進行混合所有制改革,混合所有制改革中的國有股份比例多少,混合所有制改革進程節奏的快慢,這些問題都要以企業功能定位和類型確定為前提。

不僅如此,對于中央企業、地方企業、集團公司以及不同層級的子公司來說,其是否實行混合所有制改革以及混合所有制改革的方案都不應該相同,所以混合所有制改革還要先行分層。可見,“分類分層”是推進混合所有制改革的必要條件和前提。

誤區五

忽視法律制度建設前提

有些人對混合所有制改革的“耐心”不夠,提出要加快推進、全面推開,這就忽視了推進混合所有制改革需一個從試點先行到全面推進的過程、一個法律制度建設穩步推進的過程,改革全面推進應以相關法律法規建設和完善為前提。

混合所有制改革是一個非常復雜的系統工程,涉及股權結構設計、各方利益調整、激勵機制重構、產權市場交易以及資產價值判斷等企業內外的各種活動,要求確保各類產權得到平等保護,確保股權轉讓、增資擴股等市場信息公開透明,確保市場交易過程被嚴格監管和第三方機構的作用有效發揮,這都需要以法律制度建設為前提。

當前,推進混合所有制改革的最大障礙在于,國有股東會擔憂國有資產流失的問題;非國有股東及混合所有制企業的其他利益相關者則擔憂自身相關權益受到侵犯。如果缺乏在產權、市場、公司治理等各方面的法律制度保障,這種顧慮就難以消除,國企混合所有制改革也就無法實質性推進。因此,混合所有制改革必須試點先行,在試點中不斷探索完善相關法律法規,以法律制度建設為前提。只有法律體系相對完善,國企混合所有制改革才能全面地實質性推進。從這個角度看,國企混合所有制改革也就不能設時間表,不能急于求成。

誤區六

重股權但輕治理

當前的混合所有制改革中,很多案例都是把工作重點僅放在公司股權重構上,忽視進一步對公司治理結構的健全和完善。

混合所有制改革的最終目標是提高國有企業經營效率和國有資本的運行效率,實現國有資本最大限度地保值增值,更有效地實現各類國有企業的使命。實現這個目標最為直接的決定性因素,就是企業治理結構的健全和完善。混合所有制改革是否完成,不能僅體現在是否引入了非國有股東上,還要體現在是否構建起有效的企業治理結構上,要根據已經頒布的《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》,具體化和制度化股東會、董事會、經理層、監事會和黨組織的權責關系,構建高效的運行機制,保證商業類國有企業的市場主體地位和有效的市場運轉機制,保證加強黨的領導與完善公司治理有效結合起來。

誤區七

重約束卻輕激勵

無論是從一些國有企業混合所有制改革方案設計中看,還是從一些企業推進混合所有制改革的過程中看,有的僅強調約束國企管理人員的行為,卻忽視建立對利益相關者的激勵機制,不能很好地實現激勵與約束相結合。國有企業混合所有制改革不僅要保證國有資產保值、不流失的“底線”,還要建立有效的激勵機制追求國有資產的最大限度增值。一方面,混合所有制改革方案要有利于調動各利益相關方參與和推進改革,保證各方獲得公平利益分配和話語權;另一方面還要完善公司治理機制,要能夠調動經營管理者、核心員工的積極性,要按照分類分層的原則對經營管理者進行選聘、考核和激勵,商業類企業要加大市場化選聘、建立差異化薪酬制度的力度。同時,還要從制度上設立針對個人的“改革容錯機制”,改革過程中既有問責機制,也要有免責機制,要信任企業家,鼓勵企業家大膽創新。

誤區八

重結果而輕過程

一些地方政府因為急于推進國有企業改革,往往采用政府熟悉的目標管理的管理方式,設立國有企業混合所有制改革的時間表,提出在什么時間完成多少家國有企業的混合所有制改革的目標,并將此作為國資管理部門的考核指標,層層分解改革目標任務。

國有企業混合所有制改革應該是一個企業的市場化演進的過程,而不是政府的行政目標管理的過程。推進國有企業混合所有制改革,關鍵是把握推進過程的管理原則。一是要堅持與國有企業使命和戰略要求相符、有協同效應的原則;二是堅持各股東方長期可持續合作的目標導向原則和共贏、負責、尊重的行為原則;三是堅持組織機構企業內要健全、企業外要專業的原則;四是堅持產權交易價格符合資本市場公允價值原則;五是堅持改革過程中的合作方選擇、盡職調查與評估、談判、簽署協議、資產交接、后評估等所有環節不可缺省的原則。這樣才能真正實現改革的目的。

(原文來源:經濟日報 作者:黃群慧 中國社會科學院工業經濟研究所所長、研究員)