《草案》與上位法沖突不合法理

由國務院發布實施的《氣象災害防御條例》,對于氣象災害所給出的定義是,那些自然界存在的大氣現象,它并不包括任何由人為污染造成的災害。

因此,呂忠梅認為,將“霾”納入氣象災害的范疇,既不合“事理”,也不合“法理”。她指出,立法事關社會經濟秩序的建立和維護,是一種政治家的行為,不能以“技術化”方式簡單思維,否則,不僅實現不了規范主體行為的預期目標,而且會造成對社會秩序的破壞,希望立法者真正秉持“良法善治”的法治思維,慎重對待法律概念。

孫佑海提出,如果將霧霾列入氣象災害,與國務院《氣象災害防御條例》關于氣象災害的定義存在明顯不一致。他認為,全力防治污染,根除霧霾形成的內因,才是唯一的道路和方法。只有糾正人們不合理的污染環境的行為,不向環境中排放污染物,才能從根本上解決霧霾問題。

開根森也認為,將霾列為氣象災害,與上位法規定不一致,與國內外慣例不一致。

開根森說,環保部和各研究機構以及國際上的政府主管和研究機構都不把霾或“Smog”(煙霧污染)歸類于氣象災害。《草案》將霾列入氣象災害改變了霾的定義,與國內外慣例認知不一致。同時,把霾列為氣象災害,客觀上削弱了霾的污染性質,從而會削弱對大氣污染的防治力度。

開根森提出,把霾列為自然災害勢必推遲北京大氣污染問題的治理進程,進一步損害公眾的身體健康。

北京林業大學人文社會科學學院副教授楊朝霞認為,立法必須以科學研究為基礎,霾不是氣象災害,是人類活動產生的污染物在靜風天氣等不良條件下造成的不良后果,靜風天氣是氣象問題,但霾是不良天氣導致的污染問題,不是氣象災害,和風霜雨雪冰雹等氣象災害有本質區別,應該放在污染防治法律中加以調整。

北京師范大學法學院講師嚴厚福也質疑《草案》的科學性。他說,《草案》將霾入法,從立法權限來說沒有問題,上位法沒有相關規定,但是霾和氣象災害是不一樣的,把霾寫進去不具有科學性。

劉洪巖說,霧和霾是兩個概念,這不是一個科學問題,而是一個常識問題。霧霾的成因比較復雜,霾一部分是自然因素造成,但大部分是人類活動造成,建議從科學角度將自然因素造成的霾和人為因素造成的霾加以區分。

北京公眾與環境研究中心主任馬軍告訴《法制日報》記者,從科學角度來看,將霾列為氣象災害是不科學的。“霾的造成雖然有一定自然因素成因,但主要是由于人類活動產生的污染物在靜風、逆溫條件下形成的,與冰雹等氣象災害在成因上有著本質的區別,從科學上來說不能列為氣象災害。”他說,從操作層面來看,霾是可以防治的,氣象災害只能減輕損害而不能防治。

馬軍認為,《草案》將霾列入氣象災害,與國務院發布的《氣象災害防御條例》關于氣象災害的定義存在明顯不一致,將影響對氣象災害工作的性質定位,混淆霾污染治理主體的責任。

在他看來,霾若被列為氣象災害,不但沒有科學性,而且會留下一個大的法理上的漏洞。“這是不嚴肅的,將影響治霾工作的開展,如對地方政府的問責就無法進行。”馬軍說。

美國環保協會中國項目主任張建宇也反對將霾列入氣象災害范疇。

常紀文說,霾不能列為氣象災害,建議改為氣象災禍。他認為,《草案》將霾列為氣象災害,已引發社會關注,一旦通過,將帶來后患。

治霾應按大氣法規定明確部門職責

馬軍認為,霾若需寫入草案,也不應與冰雹等自然災害并列,可單獨列為一項,說明它的本質不是自然災害,并就其列入原因作出特別說明,避免社會各界對霾的定義與治理問題產生誤解。同時增加說明,明確治霾的責任仍執行大氣法等法律規定。

“氣象部門之所以會積極介入監測和發布霾預警,這其中既有社會需求,也與其技術條件成熟、受眾范圍廣等有關,現階段氣象部門對霾的信息發布比環保部門更及時。”馬軍建議,環保部門重視霾預警的發布傳播,借鑒氣象部門與新媒體合作的經驗,主動為新媒體提供接口,拓寬傳播渠道,并優化預報內容,擴大環保部門在霾預警方面的影響力。

王明遠是清華大學環境資源能源法學研究中心主任、教授。他認為,霧霾首先是一種天氣現象,同時也是一種污染現象,不是純粹的氣象問題或者污染問題,屬于氣象學和環境科學的交叉領域,在科學上很難把霧和霾切割開來。此外,大氣法第95條規定的大氣環境質量預報的會商機制也是由環保部門和氣象部門共同完成。

他認為,地方立法應進一步明確霧霾的法律地位和部門職責,不影響地方政府對環境質量負責的法定義務,不會沖擊現有管理體制。

建議從根本上消除霧霾產生內因

“為了解決霧霾問題,在目前的科技條件下,人類只能從不排放或減輕排放污染物的行為,找到解決霧霾問題的出路。”孫佑海說,目前,人類無法對形成霧霾的外因進行干預。但是,可以對氣象條件的變化情況做出預報。他指出,人們可以通過氣象預報,告知人們在出現靜風、逆溫等氣象條件下,可能有霧霾的發生,從而為減輕霧霾對人類健康的損害,作出自己的貢獻。

張俊杰提出,將霾歸入氣象災害,地方法規就把它定義成了一種不可抗力,難以預見、無法抗拒和無法避免,從而忽視了霾的人為成因,也忽視了霾是可以徹底治理的客觀事實。同時,霾的預警和管理若按照氣象災害處理,拉長了信息和管理鏈條,不利于政府部門及時和有效地做出反應。

孫佑海建議,政府和環境保護部門,要嚴格貫徹環境保護法律法規,切實以改善環境質量為中心。要以壯士斷腕的決心和勇氣,堅決糾正嚴重污染環境的行為,以從根本上解決嚴重的霧霾問題,消除霧霾產生的內因。

同時,要支持有關部門提高氣象預報質量,尤其要做好霧霾形成和變化的預報,履行好氣象部門應盡的職責,努力為避免或減輕霧霾對人類健康的損害,做出氣象部門應有的貢獻。