根據(jù)中國環(huán)境監(jiān)測總站今天發(fā)布的環(huán)境空氣質(zhì)量預(yù)報(bào),包括北京在內(nèi)的京津冀多個(gè)城市以及太原、鄭州、濟(jì)南甚至西安均出現(xiàn)了重度至嚴(yán)重空氣污染。事實(shí)上,今年入秋以來,只要是靜風(fēng)、靜穩(wěn),幾乎都沒有躲過空氣污染。目前,空氣污染無疑已經(jīng)成為人們的心腹之患。

為解決空氣污染這一難題,包括環(huán)保部門在內(nèi)的多個(gè)政府部門都在努力。然而,12月1日,北京市人大常委會(huì)發(fā)布的《北京市氣象災(zāi)害防治條例(草案修改二稿)》(以下簡稱《草案》)第二款的規(guī)定引起了國內(nèi)外著名法學(xué)家、科學(xué)家以及學(xué)者的高度關(guān)注,他們紛紛提出質(zhì)疑。

《草案》第二款明確將霾列為氣象災(zāi)害。對(duì)此,全國人大代表、資深環(huán)境法專家、全國政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅,天津大學(xué)法學(xué)院院長、環(huán)境法專家孫佑海,北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁,國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文,中國科學(xué)院大氣物理研究所研究員王自發(fā),美國環(huán)保協(xié)會(huì)中國項(xiàng)目主任張建宇,美國加州環(huán)保局環(huán)境管理工程師開根森,美國杜克大學(xué)昆山環(huán)境研究中心主任張俊杰等均提出反對(duì)意見。

他們認(rèn)為,人類活動(dòng)排放大量污染物是造成霾的根本內(nèi)因,霾的本質(zhì)是污染,與自然災(zāi)害有著根本區(qū)別。同時(shí),將霾列為氣象災(zāi)害,不僅與上位法規(guī)定的氣象災(zāi)害范疇不一致,還將產(chǎn)生污染者可以“依法脫責(zé)”等問題,造成法律適用的混亂。

造成任何人排污不需擔(dān)責(zé)的誤導(dǎo)

在呂忠梅看來,將“霾”列為氣象災(zāi)害,作為一個(gè)立法問題,需要從科學(xué)和法律兩個(gè)方面加以分析。

她告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,從科學(xué)上看,如果將以氣象變化方式表現(xiàn)的污染——“霾”定義為氣象災(zāi)害,那么以大氣污染的其他形式如酸雨、光化學(xué)煙霧等是否都要定義為氣象災(zāi)害。“如果這樣,幾乎所有的環(huán)境污染都可以納入‘自然災(zāi)害’的范疇。”呂忠梅甚至用“十分荒唐”來表述她的看法。

“‘外因是變化的條件,內(nèi)因是變化的根據(jù),外因通過內(nèi)因而起作用’。尤其是‘外因通過內(nèi)因而起作用’這一論斷,對(duì)于我們認(rèn)識(shí)霧霾的形成原因和對(duì)策,具有極為重要的指導(dǎo)作用。”孫佑海認(rèn)為,人類的不合理的行為是形成霧霾的內(nèi)因。“也就是說,如果沒有人類從事嚴(yán)重污染的行為,如果沒有造成嚴(yán)重污染,任憑任何氣象條件的變化,都不可能形成霧霾。”在孫佑海看來,如果將霧霾列入氣象災(zāi)害,將影響對(duì)氣象災(zāi)害的性質(zhì)定位,混淆霧霾污染的治理主體,不利于霧霾問題的有效解決。

“從法律上看,立法首先是一種價(jià)值選擇和判斷,將‘霾’納入氣象災(zāi)害,意味著立法者并未將環(huán)境保護(hù)或者生態(tài)文明建設(shè)作為優(yōu)先的價(jià)值選擇。其次,立法是一種權(quán)利、權(quán)力的邊界劃定,如果將‘霾’作為氣象災(zāi)害,意味著個(gè)人不具有呼吸清潔空氣的權(quán)利、政府也不負(fù)有治‘霾’的責(zé)任。”呂忠梅指出,如果可以把“霾”作為氣象災(zāi)害,那么任何人都可以向大氣排放污染物而無須承擔(dān)法律責(zé)任,這與綠色發(fā)展的理念、美麗中國的愿景顯然是完全背離的。

汪勁也認(rèn)為,霾是人為因素所致,人類不排放致霾污染物,就不會(huì)有霾的現(xiàn)象出現(xiàn)。也就是說,離開人類排放活動(dòng),自然界自身的變化不可能有霾出現(xiàn)。

中國社科院法學(xué)所研究員劉洪巖說,霾一旦列為氣象災(zāi)害,就會(huì)排除人為污染的情形,而成為不可抗力免責(zé)事由,需要慎重對(duì)待。

把霧和霾混在一起毀了霧的美好

“霧是霧,霾是霾。霧是一個(gè)很美好的事物。”作為科學(xué)家,王自發(fā)對(duì)霧的理解是:“它是一個(gè)很美好的事物。”在他看來:“霧、霾混用,把霧與霾混在一起,不僅會(huì)混淆概念,還會(huì)毀了霧這個(gè)美好的詞匯,導(dǎo)致現(xiàn)在的小孩一聽到霧就害怕。”王自發(fā)說,從另一個(gè)側(cè)面講,不可否認(rèn)霧是自然災(zāi)害,“說它是自然災(zāi)害,就是考慮到它出現(xiàn)時(shí)影響能見度,影響交通等人類活動(dòng)。”王自發(fā)說,而霾主要是人為活動(dòng)造成的,如果把霾定位為自然災(zāi)害,那就會(huì)混亂。

王自發(fā)認(rèn)為,人為災(zāi)害和自然災(zāi)害是有明顯區(qū)別的。他指出,霾作為一種人為活動(dòng)成因?yàn)橹饕鸬墓鈱W(xué)現(xiàn)象,由其產(chǎn)生的物理消光特性,表現(xiàn)在能見度的影響,其化學(xué)特性就是表現(xiàn)為污染,影響人體健康。霾的預(yù)報(bào)應(yīng)該對(duì)應(yīng)防治義務(wù),不能“只報(bào)不治”。

復(fù)旦大學(xué)環(huán)境資源與能源法研究中心主任、教授張梓太認(rèn)為,要把氣象災(zāi)害這個(gè)概念搞清楚。“氣象災(zāi)害是自然災(zāi)害的一種,自然災(zāi)害是不能被人的力量所控制所引發(fā)。”張梓太說,霾的產(chǎn)生與人類活動(dòng)緊密相關(guān),就這點(diǎn)而言,《草案》將霾納為自然災(zāi)害不僅違反科學(xué)規(guī)律,會(huì)混淆概念,還會(huì)為霾污染制造者提供一個(gè)逃避責(zé)任的理由。

張梓太認(rèn)為,中國的環(huán)境問題,特別是大氣污染問題,是一個(gè)典型的結(jié)構(gòu)問題,是能源消耗結(jié)構(gòu)問題,是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題。

“霾一旦列為氣象災(zāi)害,就會(huì)排除人為污染的情形,而成為不可抗力免責(zé)事由。”中國人民大學(xué)法學(xué)院教授竺效告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,如果將霾通過立法列為氣象災(zāi)害,必定會(huì)給未來的環(huán)境侵權(quán)訴訟帶來法律適用上的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。“即便其他地方已有規(guī)定,不易引人關(guān)注,但北京作為首都,作為國際大都市,則更容易引起關(guān)注和相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)。”竺效說。