引領新常態，進一步加強耕地保護，必須明確耕地保護綜合目標，創新耕地保護機制

剛剛閉幕的中央農村工作會議明確提出，保障國家糧食安全是農業結構性改革的基本底線，要保稻谷、小麥等口糧，保耕地、保產能，保主產區特別是核心產區的糧食生產，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。有專家預測，2016年在進行農村土地改革時，耕地保護和補償制度有望迎來頂層設計。

賴明

耕地保護是我國的一項基本國策。隨著我國經濟、社會制度不斷調整，改革發展深入推進，耕地保護出現了許多新情況、新問題，面臨許多新挑戰。引領新常態，進一步加強耕地保護，必須明確耕地保護綜合目標，創新耕地保護機制。耕地保護在“三農”工作中具有舉足輕重的地位。保護耕地應立足基本國情，兼顧多重目標。

穩住耕地數量。我國人多地少，人均耕地占有量不足世界平均水平的1/3。當前，快速推進的城鎮化、償還生態“欠賬”實施必要的“退耕”、對耕地的人為破壞，以及后備耕地資源改造難度加大等，都對保持耕地總量動態平衡帶來巨大壓力。尤其是一些地區盲目造城占用耕地問題，仍然屢禁不止。應嚴守18億畝耕地紅線，劃定永久基本農田，依法采取更嚴格措施穩住耕地數量。

保證耕地質量。由于長期粗放掠奪式耕作，過量使用化肥、農藥、農膜，造成我國大量耕地的土壤板結、酸化，土質和肥力退化。目前，農藥化肥綜合利用率僅30%左右，農用塑料薄膜回收率僅60%，受到中、重度污染的耕地面積約5000萬畝，直接影響農產品質量安全。穩定和提升耕地質量的任務十分艱巨。

保障耕地主體的權益。中共十八屆三中全會提出，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，

允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。應從法律上完善農民耕地權益及其實現方式，防止權利“空置”。同時，引領農村土地“三權分置”改革新情勢，建立保障耕地實際經營主體權益的制度規范。

確保農產品供給。糧食安全是國家安全戰略的重要組成部分。習近平同志強調，中國人的飯碗要始終牢牢端在自己手上,而且飯碗里應該主要裝中國糧。耕地保護首先應圍繞“谷物基本自給，口糧絕對安全”著力，其次應提供滿足消費者多元需求的農產品，還要適應農業多功能發展需要。應因地制宜，不斷提高農業綜合生產能力。

鞏固農村基本經濟制度。以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制作為我國農村基本經濟制度，其重要意義不僅在于規范和調節農村生產經營關系，而且有利于鞏固村民自治制度，維護農村社會穩定。加強耕地保護不僅不能違背這一基本經濟制度，而且應有利于鞏固這一基本經濟制度。從一些地方的探索實踐來看，在堅持統分結合雙層經營體制前提下，農地經營權是能夠有效“放活”的。

中共十八屆五中全會提出：“加快轉變農業發展方式，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路。”中央《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確提出，土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路。因此，應著眼于促進農業現代化，創新與土地規模經營相適應的耕地保護機制。

一是禁止流轉土地“非農化”，遏制流轉土地“非糧化”。一些地方表現出流轉農地的強烈沖動，不少已流轉農地被改變了農用性質。對這些問題，應予以高度重視，通過行政和法律手段加以約束和規范。

二是把握土地經營規模的“度”。今后一段時期，承包經營權流轉對象應主要為專業大戶、家庭農場和農業合作社，尤其應鼓勵土地向種田能手和職業農民集中。土地集約經營規模關涉經濟、政治、社會等多方面，非常敏感和復雜。考察農業經營的規模“適度性”應因經營主體類型而異，多維度分析。

三是支持適當改造、擴大耕地面積。通過相關項目和資金傾斜，支持新型經營主體對流轉土地進行基礎設施改造，中低產田改造，小田改大田，擴大耕作面積。應對經營主體的投入、增加的耕地面積在流轉期滿后如何處分提前約定，防止出現權益糾紛。

四是謹防新的粗放式和掠奪式生產。雖然規模經營能夠產生規模效益，但規模經營可能導致過于注重規模效益，而且經營者為了追求短期利益最大化，極易掠奪式生產。對此，應采取確定合理的流轉期限，實行耕地質量合同管理等方式加以防范。

五是對土壤進行約束性修復。“培肥地力，提高農業生產能力”，是一項重要的耕地保護措施。由于一家一戶經營少許土地，很多農民向“種滿種足”、“高產多產”要效益，無暇顧及土地的“休養”。規模經營從客觀上提供了采取技術性、環節性措施涵養耕地的條件。應支持和引導規模經營主體有計劃、分輪次地休耕輪作。對采取耕地輪休措施的新型主體給予適當補償，補償標準可依經營者的額外支出、實際損失和農田地力效益等因素確定。

（作者系全國政協常委、九三學社中央副主席）