越到基層，環保執法力度越小

　　“我國環保部門人員配備基本上呈倒金字塔形，越到基層，具體工作越多而工作人員越少，尤其是縣級環保部門，一個人甚至要承擔多個內設機構工作職責，僅‘回復上級文件’就叫人疲于應付。”在連云港市下轄某縣，一位不愿透露其姓名的環保局官員告訴《中國經濟周刊》記者，“我們一個縣局的在編干部也就40人左右，與上級機關及政府工作對應的內設和分支機構卻有30多個，除去幾位領導班子成員，一個干部專管一個機構都很難做到。與此相配套的設備、經費情況也可以說是捉襟見肘。”

　　在連云港，記者還了解到，承擔環境監察職責的執法隊伍處境也相當尷尬——在國家和省級層面，環境監察人員屬于公務員序列，市、縣一級則有的是公務員編制，有的“參照公務員管理”，有的則是普通意義上的事業單位職工，甚至是臨聘、借用人員，執法的底氣、力度和裝備、技術顯然不能應對日益提升的環境監察要求。

　　在連云港市贛榆區，一位資深環保官員告訴《中國經濟周刊》記者，在外界看來，環保局是威力無比的實權部門，但人們所不知道的是，地方環保部門的人員數量和執法手段與20年前相比沒有太大區別。“基層環境監察的權力其實十分有限，因為環保部門無權對執法對象實施強制措施，違法者常常會肆無忌憚。”

　　該官員還向《中國經濟周刊》記者介紹了一個發生在當地的典型事例——鄰縣要開工建設一家污染嚴重的企業，環保部門自2011年8月至2014年4月先后7次向該企業下發停止建設通知、限期改正通知、行政處罰決定書等“具有法律效力”的文書，該企業我行我素。記者隨后的調查證實，這家連立項、環評都沒有完成，更沒有配套大氣污染防治設施的企業公然建設4年之久并如期投產，按照法律法規，環保部門最終也只能對其“罰款30萬元”。“拋開財政稅收不談，據說這一家企業就可安排幾千人就業，環保局你不能‘不講政治’，可老百姓又怎么能夠理解呢？”該官員無奈地說。

　　《中國經濟周刊》記者在調研過程中了解到，辦案經費不足和鑒定技術有限也加劇了基層環保部門的辦案困難。比如，根據“兩高司法解釋”關于環境污染案件物證監測認定辦法，案件證據先由縣級環保部門取樣監測，再由市級環保部門組織專家評審，最后由省環保廳認證，但在實際操作中，最終能夠出具法院審判環保案件所需鑒定報告的司法鑒定機構數量非常少、費用相當高，而且因為鑒定程序復雜，經常出現報告還沒做出，執行期限已過的窘況，最終導致案件很難執行下去。

　　“金山銀山”與“綠水青山”難以取舍

　　《泰州勸退18億元不達環保要求的投資項目》、《寧波一年否決532個環保不合格項目》……《中國經濟周刊》記者在基層調研時看到了若干諸如此類的新聞報道。然而，基層環保官員的私下說法卻是“我們做得更多的恐怕應當是‘幫助污染企業合理落地’”。

　　“環保機構只是地方政府的一個部門，你必須‘服從和服務于地方經濟建設的大局’。”在江蘇揚州，一位剛從一線崗位退下來的環保官員告訴《中國經濟周刊》記者，“比起‘拒絕污染項目進入本地’，地方環保局長在許多情況之下是要把屁股坐在污染企業一邊的，比如‘幫助招商對象拿下環評報告’、‘協調有關部門完善審批手續’等等，總而言之，你要‘保駕護航’。”該官員說，“GDP和COD(‘化學需氧量’，一種環境監測指標)對地方政府而言是難以取舍的兩項指標，‘既要金山銀山又要綠水青山’對于經濟薄弱地區而言只能是‘遠景規劃’，‘環境保護和經濟建設相互促進、共同發展’更是寫進報告里、掛在口頭上。”

　　江蘇泰州的一位環保官員在與記者交談時說得更加直率——“企業對地方經濟的‘貢獻率’與它產生的環境污染量往往是成正比的，尤其是重化工企業。消滅它的污染就等于叫它關門，而它一旦關門，就有可能對地方政府的經濟工作造成致命的影響。因此，大多數情況下環保機構只是在‘意外事件’發生后充當滅火隊員的角色，力爭將事件造成的損失降到最低。”

　　該官員說，“對于環保官員來說，最為痛苦的是，管死了，老板可能要‘進去’，一家或數家企業隨之關門歇業；不管死了，我又可能要‘進去’——救完火還將面臨被檢察機關追究責任的風險。環境監管到什么程度算是盡責到位難以掌握，‘瀆職’的陰影始終圍繞著我們。”

　　有意思的是，《中國經濟周刊》記者在江蘇調研時還發現，許多縣、市的環保局自身也要承擔地方政府下達的招商引資指標，而談及環保系統對外招商是否完全采用“清潔標準”時，受訪者大都一笑了之。

　　也有環保官員認為，環保局長幫助污染企業“巧渡難關”，不能只把板子打在地方政府身上，簡單地歸因于“地方保護”、“政績追求”。沒有重化工一類污染“大戶”的存在，基層環保機構能否正常開展業務都是問題，因為排污罰款往往來自這些“大戶”，罰沒收入上繳財政以后又有很大一部分被“返還”用于環保機構“養人”——《中國經濟周刊》記者此前采訪的某縣環保局就由于在編干部嚴重不足，聘用了與正式職工數量幾乎相當的臨時人員，而這些人員的供養經費大都來自該局財政返還的“自收自支”。