編者按

30多年前,我國農村集體經濟組織開始實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,調動了廣大農民的積極性,釋放了巨大的社會生產力。隨著時代的發展,農村經濟社會結構發生了巨大變化,大量農村勞動力向城鎮轉移,而土地產權界定不清引發了一系列問題。中共十八大和十八屆三中全會都對農村土地承包經營權確權登記工作提出了明確要求,連續六年下發的中共中央1號文件都突出強調了確權登記工作的重要性和緊迫性。7月2日,全國政協召開雙周協商座談會,專門就此問題協商座談。現將有關發言摘登如下:

全國政協委員、江西省政協原主席傅克誠:

依法依規推進農村土地確權登記工作

全國政協提案委員會調研組赴廣東、浙江兩省對“農村土地確權登記中的法律問題與對策”進行調研時了解到,各級黨委政府按照中央要求,在試點基礎上積極穩妥推進農村土地確權登記工作。由于農村情況千差萬別,工作中還存在諸多問題,特別是法律缺失問題應引起重視。就農村土地確權登記工作中的法律問題提三點意見和建議:

一、 農村集體經濟組織及成員界定的法律問題。目前全國近半數農村村、組都成立了各類型農村集體經濟組織,但國家層面至今沒有專門立法,農村集體經濟組織的法律地位、權利和義務不明確,部分農村集體資產產權模糊、管理不善等問題較為突出,直接影響土地確權登記工作。同時各地對農村集體經濟組織成員的界定要求迫切。建議抓緊制定出臺“農村集體經濟組織法”,明確農村集體經濟組織的法律地位,明確集體經濟組織成員資格,理順農村基層組織管理體制。鑒于立法過程很長,可考慮先對集體經濟組織及成員資格認定作出原則性、方向性規定。

二、 明確農村土地承包關系長久不變的具體含義和實現形式的問題。在土地確權登記工作中,基層干部群眾對“長久不變”的具體含義不清,做法各異。建議“長久不變”分階段實現:一是在第二輪承包到期后,允許在嚴格調整程序條件下“大穩定、小調整”,保持政策連續性。二是參照現行法律,土地承包期應與林地承包權年限、城鎮居住用地使用權的規定相一致,為70年,同時盡快修改土地承包期30年不變的法律規定。

三、 進城農戶承包地處置和承包地撂荒等相關法律問題。建議:一是對進城農戶承包的土地處置政策和法律要充分銜接好,并尊重承包方意愿。可探索建立進城農戶承包地有償退出機制,支持集體經濟組織有償收儲農戶退出的承包地。二是在修改農村土地承包法中對承包地撂荒問題提出防范措施,加強監督,促其流轉。

全國政協常委、全國政協副秘書長何丕潔:

明確農村集體經濟組織成員身份認定條件

農村集體經濟組織成員的身份認定,是農村產權制度改革中的基礎性問題,也是確權登記工作中普遍遇到的難題。

目前,我國法律尚未對“農村集體經濟組織成員”概念以及其資格的認定問題給出具體解釋,造成相關法規條文不具體和不可執行。當前,農村集體經濟組織成員身份認定,受當地鄉規民約、傳統觀念和歷史習慣等因素影響較大,在某些特殊人群身份認定上有較大差異,由此引發的問題不利于確權登記工作的順利推進。為此,建議:

一、 明確農村集體經濟組織的內涵外延及其權能。建議以法律條文形式,明確農村集體經濟組織的內涵外延及其權能。并以此為準繩,修訂民法通則、土地管理法等法律中有關農民集體的表述,規范“農民集體”和“農村集體經濟組織”的使用,厘清村委會和村集體經濟組織之間的關系。建議將土地等集體資產的管理權完全歸屬到農民集體經濟組織,而村委會主要承擔公共服務職能。

二、 盡快研究出臺集體經濟組織成員身份的認定標準。建議由各地根據實際情況出臺地方性法規或規范性文件,明確農村集體經濟組織成員資格認定條件,規范成員資格認定和取消、登記、變更等程序。待條件成熟后,由全國人大出臺原則性的認定標準。

三、 修改完善相關法律法規,杜絕侵犯權益的行為。一是建議修改農村土地承包法第26條中“對全家遷入設區市轉為非農業戶口的,應收回土地承包經營權”的規定,以落實國家相關文件中提出的“現階段不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”的要求。二是建議在全國人大制定法律作出明確規定之前,當事人不服身份認定結果并提起訴訟的,或村民自治組織難以作出身份認定的,可由人民法院依照現行法律作出裁定。

全國政協常委、中央農村工作領導小組副組長兼辦公室主任、中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文:

適時啟動農村集體經濟組織法起草

對農村土地確權登記工作中有關法律問題談幾點認識。

一、 開展農村土地承包經營權確權登記,一是為實施物權法的需要。我國自物權法頒布實行開始,才明確農民土地承包經營權是用益物權,而開展土地確權登記工作的重大意義,在于把農民的土地承包經營權作為農村集體經濟組織成員依法享有的財產權。二是為適應農村承包土地經營權流轉的需要。隨著農民流動數量的增加,土地經營權的流轉也在不斷增加,根據政策,通過確權頒證流出去的是承包地的經營權,而原承包戶仍然享有土地的承包權。

二、 政府在確權登記工作中主要作用是加強政策引導和進行監督管理。一些地方創造的經驗是,在深入開展有關法律、政策宣傳和引導基礎上,在村黨組織、村委會或村集體經濟組織主持下,由選舉產生的理事會負責協商調解相關矛盾。在土地承包關系和地塊四至情況得到群眾認可條件下,政府再組織專業人員進村進行公示和登記。整個過程中,政府主要應監督第二輪承包是否公平公正和符合政策、從嚴掌握確權確股不確地的范圍以及防止少數人借機以權、以勢謀私等問題。

三、 對農村土地權屬的法律界定。一些地區,明確所有權、穩定承包權、放活經營權的提法和做法已有多年歷史,農村土地集體所有權的確權工作基本完成,現在法律層面上需要明確的是承包權和經營權如何分離、流轉的經營權能不能抵押擔保和再次流轉等問題。

四、 農村土地確權登記工作中突出的法律問題。物權法明確了農民作為集體組織成員對集體土地享有成員權的問題,但由于尚無農村集體經濟組織法,成員應當是人還是戶,如何取得成員權以及能不能退出等問題都缺乏法律依據,建議適時啟動農村集體經濟組織法的起草工作。