依法治教的昨天、今天與明天

　　———訪中國教育學會教育政策與法律專業委員會理事長勞凱聲

　　中共十八屆四中全會為“依法治國”做出了關鍵性的“頂層設計”。作為依法治國的重要組成部分，實現教育治理現代化，辦人民滿意教育，促進教育健康發展是形勢所需，民心所向。依法治教，政府職能部門、司法部門、學校、教師乃至普通百姓都有一份責任。———編者

　　■隨著近幾十年的社會變遷，教育事業已經成為社會發展中一個不容忽視的方面。尤其是近十幾年，教育領域的社會關系變得更為復雜，從理論到行動，法律開始成為教育改革與發展的一種不可或缺的影響力量，作為社會關系的重要調節器，法律與教育的關系從未這樣密切。

　　■教育已經惠及所有民眾，普通百姓開始嘗試運用法律的武器來維護自己的受教育權利，這些新呈現的現象要求我們不得不去思考：究竟應該實現怎樣的教育發展，應該怎樣發展教育。

　　■依法治教在當下中國，一方面要繼續完善法制體系，一些重要法律的制定工作仍待進行；另一方面，已經制定的法律由于社會的發展變化，其中一些規定已經過時，或者與變革中的新制度設計相抵觸，因而面臨著適時加以修訂的問題。

　　勞凱聲，首都師范大學教授，教育科學學院首席專家。中國教育學會教育政策與法律專業委員會理事長。《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》起草小組成員。

　　記者：中共十八屆四中全會將依法治國提到新高度，法治中國將成為一段時間內中國政治、社會生活的主題詞，作為一名長期從事教育政策和教育法學研究的學者，您認為依法治國將對教育領域帶來哪些影響？

　　勞凱聲：依法治教在中國并不是“平地蓋樓”，從十一屆三中全會提出加強法制建設以來，我國教育領域的法制建設工作就已經開始。以1980年出臺的《中華人民共和國學位條例》為起點，30余年間，隨著《義務教育法》、《教師法》、《中華人民共和國教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法》的相繼出臺，中國教育已經形成了相對完整的法律體系框架，但是教育領域的法制建設和中國其他許多領域的情況相似，雖然建立了相應的法律制度，但是沒有建立起相應的法律文化。因此我們看到當下中國教育領域還存在種種廣受詬病或令百姓不夠滿意的問題，比如公民受教育權如何得到保障的問題、教育發展如何實現均衡的問題、教育資源如何得到公平分配的問題、政府過度干預造成教育管理的行政化問題、教育領域的各種腐敗問題等等。這些問題說明，在教育領域，要實現依法治教，僅僅有靜態的法律還不夠，應該從法治的角度去加強治理。

　　同時，隨著近幾十年的社會變遷，教育事業已經成為社會發展中一個不容忽視的方面。尤其是近十幾年，教育領域的社會關系變得更為復雜，從理論到行動，法律開始成為教育改革與發展的一種不可或缺的影響力量，作為社會關系的重要調節器，法律與教育的關系從未這樣密切。這種現象是教育發展這么多年不曾有過的，而且這并不是中國獨有的現象，而是世界上許多國家都出現的新現象。我們可以把這一現象看成是教育的一種進步。

　　在很長一段時間里，教育涉及的人群相對有限，學校內部的關系相對簡單，因此調節這一社會關系在大多數情況下主要不是依靠法律的手段。但是隨著社會的進化，隨著教育事業在社會生活中的地位和作用的改變，今天教育已經惠及所有民眾。由此法律開始大踏步走進百姓的生活，百姓法律意識和維權意識的覺醒，普通百姓開始嘗試運用法律的武器來維護自己的受教育權利。從理論到行動，個人意識、權利意識和訴訟意識都有了極大的普及，法律的影響力開始成為百姓生活中的一部分。這些新呈現的現象要求我們不得不考慮在新階段，究竟應該實現怎樣的教育發展和怎樣發展教育。國家與教育應構成怎樣的關系？在建立和完善現代教育體制的過程中，政府應如何發揮作用？學校應如何實施教育教學活動？如何才能真正普及教育？怎樣保證教育資源和教育機會的公平分配？怎樣保障公民的受教育權利等等。

　　記者：我注意到剛才您講到的一個觀點，依法治教，單有靜態的法律還不夠，還要從法治的角度去加強治理。從十一屆三中全會以來提到的要加強法制建設，到本次全會提出的加強“法治”，由“制”到“治”，對政府轉變職能提出了哪些要求？

　　勞凱聲：由“制”到“治”，代表的是一種執政理念和執政方式的轉變，前者代表的是傳統的社會管理，而后者代表的則是現代社會治理。兩者之間的區別基本上可以歸納為以下四方面。首先，從權力結構上看，傳統的管理是以命令－服從為基本內容的縱向型的權力框架；而治理則是協商-平衡為主要內容的橫向型權力結構；其次，傳統管理強調管理主體的一元化，而治理強調多元主體的并存，強調利益相關者大家坐下來商量，關注多方的意見和訴求；再有，傳統管理強調控制，而治理強調協調；最后，傳統管理強調一套正式的制度，而治理強調除了正式的制度，還強調非正式的制度。這四方面都對法治中國建設提出了新要求。過去在教育領域，我們主要強調教育的社會發展功能，因此法律的作用也主要表現為一種社會組織和管理。而現在教育不僅與社會發展相聯，還更多地與個人發展聯系在一起，個人需要什么樣的教育，他對學校有什么樣的期望，所有這些都是教育決策者不能不考慮的問題，所以依法治教不僅僅是有一套法律體系，還應進行價值觀念的更新，要把老百姓的訴求反映到法律中去，真正關注和保護人民群眾在教育方面的利益。

　　記者：就您剛才提到的如何達到依法治教需要做的兩方面工作，制定完善的法律體系和建立相應的現代法律文化，具體到當下的依法治教工作，您有哪些建議?

　　勞凱聲：我認為在依法治國語境下，在教育領域應著力去做好如下方面的工作。

　　在制定完善的法律體系和制度方面，首先，要有完善的法制保證貫徹國家對于教育的基本方針、原則，明確教育的地位和作用，規定教育的根本任務，使各級各類教育的培養目標、學制、各級各類學校的規格及其基本的管理制度規范化，為教育行政管理提供明確的依據和目標；其次，要有完善的法制保障公民的受教育權利和全面發展的權利，使之不受任何機關，組織和他人的侵犯，在公民受教育權利受到損害時，有相應的法律措施予以救濟；再者，要有完善的法制保障學校的教學環境和教學秩序，改善辦學條件，保護學校、教師和學生的合法權益；最后，要有完善的立法制度和包括法律、行政法規，地方性法規在內的比較完備的教育法體系，保證教育工作的各個方面都有法可依，不同法律效力的法律規范協調發展，真正發揮其調節作用。

　　在保證法律體系的貫徹、落實，建立相應的法律文化和觀念方面，要有明確的法律責任規定，做到執法必嚴、違法必究，有效地保護教育事業的健康發展，追究并處理違反教育法的行為；有完善的法律監督制度，對教育法的實施情況進行有效的監督，同一切違法與犯罪行為做斗爭；有與現代法治相適應的法律文化，維護教育法所體現的價值原則，革除人治時弊，力促觀念和思維方式的更新與轉變，使現代社會的教育觀念、法律觀念融入人們的行為之中，形成實施教育法的良好文化氛圍。

　　記者：在這些工作目標中，您認為依法治教在當下中國最應探討和著力解決的工作難點是什么？

　　勞凱聲：從上世紀80年代以來，我國的教育法制建設雖然有了很大的進展，但在持續、深入發展的教育體制改革面前，又面臨著巨大的挑戰。從法律的角度看，改革就是舊的利益關系的打破和新的利益機制的建構。在教育體制改革過程中，教育領域中的各種社會關系正在發生深刻的變化：一些舊的社會關系消失了，一些新的社會關系產生了，還有一些社會關系雖然還存在，但其性質卻發生了變化。以政府與學校這對基本的社會關系為例，在計劃體制下，它是一種以命令與服從為基本內容的隸屬性關系，即行政法律關系。然而從80年代以來，中國教育的發展出現了前所未有的新局面，一種教育管理和辦學的新形式正在出現，從而帶來教育領域內社會關系的分化和改組。這種變化表現在政府與學校關系的調整上，其基本問題是如何形成一個既利于政府進行統籌管理，又利于調動各種社會力量參與辦學的積極性，學校又有較大的辦學自主權這樣一種管理關系。這意味著政府必須轉變職能，在加強宏觀管理的前提下向學校放權，這勢必會使政府和學校的主體地位及職權職能都發生很大的變化，并且使原先相當大的一部分具有行政性質的法律關系發生性質上的變化。我剛才提到的學校與其學生法律關系的變化，學生與學校的許多矛盾糾紛越來越需要司法的介入來解決。因此司法如何介入的問題，就成為一個非常敏感也亟須探討、研究的非常專業的問題。

　　所以，依法治教在當下中國，一方面要繼續完善教育法制，一些重要法律的制定工作仍待進行；另一方面，已經制定的法律，由于社會的發展變化，其中一些規定已經過時，或者與變革中的新制度設計相抵觸，因而面臨著適時加以修訂的問題。更重要的是，依法治教當前要思考的是，我們要什么樣的法律以及如何治理的問題?；谏厦嫠f的這樣一些原因，依法治教實際上是一個綜合性的法律工程，尤其需要有一種現代法律文化的支撐。