作者：生態環境部環境規劃院生態環境補償研究中心主任、研究員 劉桂環

生態文明建設是關系中華民族永續發展的千年大計。2019年10月31日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱四中全會《決定》），提出“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”。要求“嚴明生態環境保護責任制度”，落實生態補償和生態環境損害賠償制度，實行生態環境損害責任終身追究制。筆者在認真學習四中全會《決定》精神的基礎上，結合對生態補償政策的長期跟蹤研究，就落實生態補償制度、探索中國特色生態補償制度體系提出若干建議。

生態補償是以保護生態環境，可持續利用生態系統服務，促進人與自然和諧共生為目的，根據生態系統服務價值、生態環境保護成本、發展機會成本，綜合運用政府和市場手段，調節生態環境保護各利益相關方之間關系的制度安排。健全和完善生態補償機制，有利于促進生態環境質量改善，有利于增強優質生態產品的生產和可持續供給，有利于保障資源可持續利用，有利于促進生態優勢持續轉化為發展優勢，實現不同地區、不同利益群體的和諧發展。由此可見，生態補償不僅僅是一種環境經濟手段，也是社會發展的調節手段。

黨中央歷來高度重視生態補償機制建設。2005年，黨的十六屆五中全會首次提出要按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，加快建立生態補償機制。黨的十七大將生態補償機制上升為制度要求，強調建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制。黨的十八大將生態補償制度作為建設生態文明的重要保障，提出要建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。黨的十八屆三中、四中和五中全會進一步深化對生態補償機制的要求。黨的十九大提出要建立市場化、多元化生態補償機制。習近平總書記多次對健全生態補償機制提出明確要求。黨的十九屆四中全會進一步要求“落實生態補償制度”。十三屆全國政協第31次雙周協商座談會專門圍繞“建立生態補償機制中存在的問題和建議”協商議政。可以說，生態補償制度已經被提高到一個前所未有的高度，完善和健全生態補償制度體系迎來了千載難逢的歷史機遇。

國務院有關部門扎實推進生態補償政策落地。在有關部委的積極推動下，《關于健全生態保護補償機制的意見》《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》《生態綜合補償試點方案》等重要政策文件密集出臺。各地嚴格落實國家生態補償政策，根據本省實際積極探索創新生態補償實踐模式，具有中國特色的生態補償制度格局日益清晰。

當前生態補償政策實踐呈現“三多”特征。一是多個領域生態補償齊頭并進。森林、草原、濕地、海洋、耕地、流域、礦山環境治理與生態修復等七大領域和限制開發區域、禁止開發區域兩大重點區域生態補償正在扎實推進。生態補償資金投入連年遞增。據統計，2019年，我國生態補償財政資金投入已近2000億元，森林生態效益補償實現國家級生態公益林全覆蓋，草原生態保護補助獎勵政策覆蓋內蒙古、西藏、新疆等13個主要草原牧區省（自治區），享受國家重點生態功能區轉移支付縣域數量已達819個。

二是多個跨省流域開展橫向生態補償深入試點。在全國首個跨省新安江流域水環境補償試點取得豐富經驗的基礎上，九洲江、汀江—韓江、東江、引灤入津、赤水河、密云水庫上游潮白河以及長江經濟帶等多個跨省流域上下游橫向生態補償試點深入推進，流域水環境質量得到持續改善。例如九洲江流域重點整治畜禽養殖污染，出境斷面水質總體好轉；引灤入津流域集中解決潘大水庫網箱養殖歷史難題。

三是多種類型補償方式不斷發展。國家和地方都在積極探索市場化多元化生態補償機制，彌補政府財政補償資金的不足。如南水北調中線水源區積極開展具有生態補償性質的對口協作，浙江金華與磐安率先實踐異地開發的補償模式，新安江流域引入社會資本參與生態補償項目，茅臺集團自2014年起計劃連續十年累計出資5億元參與赤水河流域水環境補償，三峽集團正在長江大保護中發揮主體平臺作用并探索市場化補償路徑。

此外，北京、天津、上海、重慶、湖北和廣東等省較早開展碳排放權交易試點，覆蓋了電力、鋼鐵、水泥等多個行業近3000家重點排放企業，全國有28個省（市、區）開展了排污權交易試點，通過市場手段減排污染物。

盡管生態補償機制建設已經取得了可喜的進展，但我們也要清醒地認識到，生態環境保護、生態補償機制建設與經濟發展協同推進并非朝夕之功，生態補償涉及面廣、利益關系復雜，機制的建立健全還受多方面因素影響，穩定長效的生態補償制度體系尚未形成。

當前生態補償制度體系建設存在“四缺”。一是生態補償法律基礎欠缺，地方普遍反映生態補償的上位法不明確，急需國家層面出臺生態補償專門法律法規，生態補償立法進程已經明顯滯后于生態補償實踐；二是生態補償技術體系欠缺，目前尚缺乏相對統一完善的生態補償標準核算方法體系，各地在“補多少”上面存在較大爭議，地方反映補償政策精準化不夠；三是生態補償的長效機制欠缺，單靠行政手段較難持續，自愿交易是未來建立生態補償長效機制的重要補充；四是生態補償效益評估機制欠缺，難以量化生態補償政策發揮了多大作用，不利于健全完善制度體系。

結合黨的十九屆四中全會精神的學習，按照四中全會《決定》有關要求，深入貫徹新發展理念，就落實生態補償制度、探索中國特色生態補償制度體系提出五點建議。

一是落實責任，完善制度。各部門、各地方要有跳出生態補償看生態補償的勇氣和魄力，更要有跳出生態補償看高質量發展、綠色發展的格局。要從高質量發展、綠色發展對各部門實際要求出發，謀劃切實可行的生態補償政策目標。生態補償制度設計既要仰望星空，又要腳踏實地。有關各方要統籌做好生態補償前期謀劃，落實各受益主體權責，把生態補償作為有關部門落實生態文明制度建設的重要抓手，扎實推進。

二是夯實基礎，加快立法。扎實推進形式多樣的地方試點，不斷總結“為什么補，誰補誰，補多少，怎么補，補的效果如何”等方面的成功經驗，不斷健全生態補償工作機制。通過立法，對生態補償的目的、原則、程序、途徑、標準等以及生態補償的主體、對象、范圍、方式、法律責任等方面做出詳細規定，固化生態補償成功模式和長效機制，為各地深入實施生態補償提供法律依據。

三是增加投入，穩中求進。根據國情和各地實際情況，按照事權與支出責任相匹配的原則，積極穩妥推進已有生態補償政策落實，適度加大對森林、草原、濕地等重點領域和重點生態功能區等生態補償投入力度，確保重要生態系統和生態功能重要區域生態產品產出能力持續增強。

四是立足國情，探索前行。充分消化吸收國際先進經驗，遵循市場規律，堅持生態有價原則，探索適合中國國情的市場化生態補償路徑。各地根據資源稟賦和比較優勢，把推進市場化生態補償與推動區域綠色發展深度融合。將生態治理項目與產業發展項目有機整合，把生態價值轉化成經濟價值，促進生態保護地區生態優勢轉化為發展優勢，打通綠水青山向金山銀山轉化路徑。

五是生態共建，利益共享。充分總結新安江流域上下游橫向生態補償試點經驗，以共同體理念不斷打造流域上下游橫向生態補償的升級版。遵循生態共建、利益共享的原則，推動流域生態補償逐步從水里走向岸上，形成水岸統籌保護、上下游共享高質量發展的大補償格局。省內跨界流域生態補償重在深入實踐生態綜合補償，跨省流域上下游重在形成命運共同體。以生態補償資金池的形式建立流域上下游生態保護共同體，以產業、技術、人才等多元化市場化生態補償建立流域高質量綠色發展共同體，推進上下游之間形成有效的利益補償機制。