改革開放40年，當我們走過發(fā)達國家用上百年時間所走的工業(yè)化道路，環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)功能退化、國有資產(chǎn)流失……這些公共利益受到侵害的問題正在成為中國成長中的煩惱。

維護公共利益和國家利益，需要來自司法監(jiān)督的力量———建立健全檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。

這是以習近平同志為核心的中共中央推進全面依法治國的重大決策部署，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大創(chuàng)新。剛剛召開的黨的十九屆四中全會釋放了“中國之治”的最強信號，檢察公益訴訟制度正是“中國之治”的生動體現(xiàn)。從開始試點到全面實施，這個“新生兒”已走過四年多的時光，在督促行政機關(guān)依法履職、保護公益方面取得了積極成效。但是，它走向成熟的路還很長。

11月22日，全國政協(xié)舉行“協(xié)同推進公益訴訟檢察工作”雙周協(xié)商座談會。此前，全國政協(xié)副主席陳曉光、汪永清分別率全國政協(xié)社會和法制委員會專題調(diào)研組赴安徽、內(nèi)蒙古調(diào)研，為會議作了充分準備。會上，最高人民檢察院檢察長張軍介紹情況，委員、專家和相關(guān)部委負責同志一起交流協(xié)商、互動頻繁。如何貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，調(diào)動方方面面力量共同探索公益司法保護的“中國方案”，是大家最關(guān)心的話題。

司法資源要

“好鋼用在刀刃上”

檢察公益訴訟制度是保護公益的一道屏障，但它是最后一道屏障。“司法資源是最昂貴的資源，好鋼最好用在刀刃上。”會上，郝赤勇委員如是說。

在代表全國政協(xié)社法委專題調(diào)研組發(fā)言時，郝赤勇表示，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當前行政監(jiān)督和檢察監(jiān)督的順位有待明確，應(yīng)首先突出行政部門的行政執(zhí)法作用，只有在沒有適格主體或適格主體客觀不能的情況下，才應(yīng)當由檢察機關(guān)提起訴訟。

對此，中國人民大學法學院教授肖建國有相似的觀點：“與行政執(zhí)法相比，檢察公益訴訟應(yīng)當居于補充性的地位。”他說，中國特色的檢察公益訴訟，僅在行政機關(guān)怠于履行職責或行政執(zhí)法失靈時發(fā)揮作用，并非否定環(huán)境治理中的行政權(quán)主導(dǎo)地位，更非取代或代替行政機關(guān)的執(zhí)法職能。

司法資源最昂貴，要爭取用最小的資源獲取最佳效果。潘碧靈常委說，“考慮到檢察公益訴訟成本高，訴訟應(yīng)突出重點，抓大放小，凸顯司法監(jiān)督的法律權(quán)威。”

潘碧靈認為，當前生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域已形成了行業(yè)和綜合部門的行政監(jiān)督，審計部門、人大的工作監(jiān)督，紀檢監(jiān)察、行政公益訴訟的紀律和司法監(jiān)督，以及社會和新聞輿論監(jiān)督等。但這四方面的監(jiān)督職能定位不清晰，信息共享不夠，造成反復(fù)監(jiān)督現(xiàn)象。另外，一些可以采用民事訴訟解決的案件，檢察機關(guān)卻選擇了行政訴訟的方式，增加了監(jiān)督層級和行政成本，削弱了監(jiān)督效果。他建議對行政、工作、紀律和司法等不同層面監(jiān)督的職能定位進行科學設(shè)計，構(gòu)建高效的監(jiān)督體系，細化分類監(jiān)督，加強有機銜接，建立信息共享、工作協(xié)調(diào)和案件互交等機制。

積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟新領(lǐng)域

公益訴訟事關(guān)公共利益，但公共利益是一個很復(fù)雜的概念。

“比如砍伐居民小區(qū)內(nèi)的樹木，涉及的是小區(qū)業(yè)主的利益，是否可以被認定為公共利益？”郝赤勇認為，當前需要進一步明晰公共利益的概念。

在社法委的專題調(diào)研中，委員們都認為現(xiàn)階段不宜將一切與公共利益有關(guān)的案件納入其中，應(yīng)當在做實做好現(xiàn)有領(lǐng)域基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥拓展新領(lǐng)域。

拓展公益訴訟案件范圍，這是黨的十九屆四中全會明確強調(diào)的，會上，這成為委員們熱議的焦點。

如何拓展新領(lǐng)域？甄貞常委建議將嚴重侵害公共安全、損害社會公共利益的案件納入公益訴訟案件范圍，最大限度預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故。對于網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的違法侵權(quán)行為是否納入檢察公益訴訟案件范圍，甄貞認為應(yīng)當具體問題具體分析，首先要重點解決好網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域中損害社會公共利益、人民群眾普遍關(guān)心的突出問題，比如侵犯眾多公民個人信息的行為。

說到拓展，最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長王旭光認為，在目前法律明確授權(quán)檢察公益訴訟的法定領(lǐng)域里，還有很多工作有待做深做透，比如保護古村落等人文遺跡的檢察公益訴訟才剛剛開始，涉及礦山環(huán)境修復(fù)等諸多自然資源領(lǐng)域的檢察公益訴訟尚待破題。

推動公益訴訟檢察工作沒有現(xiàn)成的理論支撐，也沒有可以借鑒的經(jīng)驗，在委員們看來，要“破題”的地方還有很多。

當前，公益訴訟調(diào)查取證難、鑒定難是普遍現(xiàn)象。郝赤勇認為，公益訴訟有著與刑事訴訟、一般民事行政訴訟不同的程序規(guī)則，“并不是所有公益訴訟案件都要像刑事案件一樣，需要檢察機關(guān)用司法強制手段去調(diào)查取證”，他建議通過與檢察機關(guān)信息共享解決調(diào)查取證和鑒定等難題。談到這個問題，王旭光認為，在環(huán)境污染民事公益訴訟中，檢察機關(guān)只要舉證證明排污行為與損害結(jié)果間存在關(guān)聯(lián)，法院即可推定因果關(guān)系成立。他還建議環(huán)境民事公益訴訟注重生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，而不是單純的賠償，對此，王召明委員的想法是建立環(huán)境公益訴訟訴后修復(fù)標準，真正讓檢察公益訴訟案件的判決落實到位。

打好組合拳

“我在調(diào)研中了解到，公益訴訟這項與老百姓息息相關(guān)的制度，在老百姓中的知曉度還比較有限，知道的人又不知道怎么參與。”會上，身為“非專業(yè)人士”的李學梅委員說到這樣一個問題。

保護公共利益離不開公眾的參與。為此，李學梅建議宣傳部門加大對公益訴訟檢察工作的宣傳力度，并充分利用新媒體平臺，采用網(wǎng)絡(luò)直播、短視頻、VLOG等網(wǎng)上流行的方式進行宣傳，尤其要加大對12309檢察服務(wù)中心的宣傳，使老百姓可以通過12309網(wǎng)站、電話、手機App、微信公眾號四種渠道，舉報線索、提供證據(jù)。

公益訴訟檢察工作也離不開相關(guān)專業(yè)人士的參與。“2011年某地鉻渣污染事件，鑒定機構(gòu)開出700萬元的生態(tài)環(huán)境損害鑒定費用的報價；某污水處理公司污染環(huán)境案中，檢察機關(guān)訴請法院判處民事賠償560萬元，鑒定評估費用就高達120余萬元……”會上，溫香彩委員提到了“鑒定貴”的問題，她認為，對于鑒定成本過高以及賠償訴求較小、鑒定明顯不經(jīng)濟的案件，可以通過專家輔助人制度認定相關(guān)事實。溫香彩建議建立和完善公益訴訟中專家輔助人制度、專家輔助辦理機制和公益訴訟專家服務(wù)平臺。

律師是絕大多數(shù)公益訴訟案件不可或缺的參與者，袁愛平委員認為應(yīng)完善律師參與環(huán)境公益訴訟的工作機制，他還建議將檢察公益訴訟納入律師法律援助范圍，并支持律師以專家顧問身份為檢察機關(guān)提供專業(yè)意見。

在保護公共利益方面，檢察機關(guān)、法院、行政機關(guān)等等各方目標都是一致的，打好組合拳很重要。

會上，史小紅委員建議加強法檢公益訴訟共同體建設(shè)，“法檢要樹立一盤棋思想，建立重大活動、案件共商機制，信息、培訓(xùn)共享機制，專家咨詢、社會治理平臺共建機制。”談到食品藥品公益訴訟工作，馬正其常委建議檢察機關(guān)與食品藥品監(jiān)管部門加強檢察公益訴訟與行政執(zhí)法銜接，形成食品安全公益訴訟工作合力。考慮到當前破壞國防設(shè)施、侵占軍用土地、壓占軍用管線、侵犯軍隊軍人權(quán)益等問題易發(fā)多發(fā)。張道發(fā)委員建議最高檢和軍委政法委盡快研究制定軍地檢察公益訴訟協(xié)作文件，并建立軍地檢察機關(guān)聯(lián)席會議機制。

維護和實現(xiàn)好最大多數(shù)人的最大利益，是公益訴訟檢察工作的使命所在，實現(xiàn)這一使命需要各方配合，需要人民政協(xié)發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)的優(yōu)勢和作用，凝聚起方方面面的共識。為開辟“中國之治”新境界獻計出力，人民政協(xié)的努力不會停歇。