編者按:

中華人民共和國成立以來,尤其改革開放以來,我國法治建設(shè)成就斐然,高質(zhì)量的立法功不可沒。今年2月25日,習(xí)近平主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議強(qiáng)調(diào),要完善法治建設(shè)規(guī)劃,提高立法工作質(zhì)量和效率,為推進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定工作營造良好法治環(huán)境。如何進(jìn)一步提高立法質(zhì)量,助推法治中國建設(shè),本期我們聽聽全國政協(xié)委員們怎么說?

“外商投資法是被保護(hù)主義污染的世界經(jīng)濟(jì)中的一股清流,這樣說吧,40年以后,回過頭再看今天這段歷史,外商投資法將會是一個(gè)具有里程碑意義的事件。”談及外商投資法,全國政協(xié)委員、中國社科院世界政治與經(jīng)濟(jì)研究所研究員、所長張宇燕如此評價(jià)。

全國政協(xié)委員、國浩律師事務(wù)所創(chuàng)始合伙人呂紅兵說,外商投資法亮點(diǎn)頻頻,其中第4條從法律層面上明確了國家對外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度,這是該法的核心內(nèi)容,體現(xiàn)了由政府管理到社會治理、由政府導(dǎo)向到競爭協(xié)調(diào)的現(xiàn)代服務(wù)型法治政府的管理模式,雖然該法有待完善之處,但仍不失為一部高質(zhì)量的法律。

2月25日,中央全面依法治國委員會第二次會議強(qiáng)調(diào),要完善法治建設(shè)規(guī)劃,提高立法工作質(zhì)量和效率。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展若想固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn),離不了為之保駕護(hù)航的法律,而中國在從富起來向強(qiáng)起來邁進(jìn)的征途中,治國之重器須繼續(xù)強(qiáng)力亮劍。

良法善法就是好法

“早在古希臘,亞里士多德就提出了良法這一概念,即大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”全國政協(xié)委員、陜西省高級人民法院副院長鞏富文引經(jīng)據(jù)典地說出了良法一詞的出處。“良法的反面是惡法,一部法律是否屬于良法,最基本的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)就是看它是否符合客觀規(guī)律、反映人民意志和意愿、以人民為中心。”

新時(shí)代,經(jīng)濟(jì)發(fā)展要高質(zhì)量,立法也要高質(zhì)量。

“立法猶如鑰匙,問題猶如鎖”,說起立法質(zhì)量,全國政協(xié)委員、民革中央常委、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建打了個(gè)鑰匙和鎖的比喻,也就是說,“立法既要能滿足實(shí)踐的迫切需求,又要能真正解決實(shí)踐中存在的問題,不解決問題的法猶如開不了鎖的鑰匙,毫無用處,更無從談起質(zhì)量。”而且,立法要盡量細(xì)化,能夠在實(shí)踐中操作起來不生歧義;既不能自相矛盾,還要避免外在沖突。

全國政協(xié)委員、北京天達(dá)共和律師事務(wù)所主任李大進(jìn),是第十二屆全國人大代表,他參與過全國人大的很多立法工作,他表示:“在立法過程中,立法質(zhì)量的高低與立法前是否對涉及的方面、人員及領(lǐng)域有過扎實(shí)調(diào)研,是該法是否具有權(quán)威性及有效性的一個(gè)特別重要的方面。”

鞏富文也表達(dá)了同樣的觀點(diǎn):“立法調(diào)研工作是立好法的一項(xiàng)基本功”。

“立法質(zhì)量首先體現(xiàn)在程序上,必須依照法定程序來推進(jìn)立法”,呂紅兵說,程序如果錯(cuò)誤,立法質(zhì)量就無從談起。而在效果上,要有“牙齒”,要有擔(dān)當(dāng),要能推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,要能保障人民群眾權(quán)利,要能助推法治中國的建設(shè),要是“良法”而不是“惡法”。

科學(xué)立法不是張嘴就來

回望40年前改革開放之初,那時(shí)“我們的法律是太少了,成百個(gè)法律總要有的,這方面有很多工作要做,現(xiàn)在只是開端”,但如今,截至2018年10月,我國現(xiàn)行有效法律268部,行政法規(guī)757件,地方性法規(guī)1.2萬多件,以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成并不斷完善。

法治興,則國強(qiáng)。

湯維建表示,“如果說新時(shí)代我國要從富起來向強(qiáng)起來邁進(jìn),那么,立法工作也要與時(shí)俱進(jìn),我們的法律體系已初步形成,但我們的法律不僅要‘立’起來,下一步更要‘強(qiáng)’起來”。

李大進(jìn)稱,“我們一再提到,立法過程中要講究科學(xué)立法,這是個(gè)大問題,但科學(xué)立法不是張嘴就來的,科學(xué)立法怎么衡量,立法人員有沒有科學(xué)思維,誰來解讀科學(xué)立法?要把這個(gè)事情弄清楚才行。”

呂紅兵說,立法的一個(gè)重要原則是要罰責(zé)相當(dāng),但當(dāng)前有的法律在這方面做得有些欠缺。“比如,近幾年,環(huán)境保護(hù)法規(guī)在環(huán)境治理方面取得了很大成效,功不可沒,但也要承認(rèn)法律責(zé)任章節(jié)相對較弱,對污染環(huán)境的人或單位的懲罰性不強(qiáng),對治污主體的處罰力度上不夠。”當(dāng)前,打贏包括污染防治在內(nèi)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)是黨的十九大提出的重大戰(zhàn)略任務(wù),對環(huán)境保護(hù)法有著更高的要求,為此,此法的修訂已是迫在眉睫。

盡量網(wǎng)羅最專業(yè)人士參與立法

“關(guān)鍵在于要盡量網(wǎng)羅最專業(yè)的人士參與立法,盡可能早地將立法草案公之于眾,體現(xiàn)出立法的專業(yè)化、民主化。”湯維建表示。

李大進(jìn)說,“由于我國是成文法國家,我們的立法更多考慮的是語言的周延性,而不是考慮其實(shí)操性。有時(shí),一句話需要讓人反復(fù)地理解,甚至?xí)卸鄻踊睦斫?之后,再一個(gè)一個(gè)地出臺司法解釋,這些問題要逐步克服。”

“立法要講究科學(xué),要有哲學(xué)思維,要符合客觀規(guī)律,要從客觀實(shí)際出發(fā),應(yīng)當(dāng)是國家現(xiàn)實(shí)的反映”,鞏富文舉例說,比如,我國當(dāng)前的基本國情是:最大的發(fā)展中國家、處在中國特色社會主義的初級階段、東西南北中發(fā)展不平衡,立法要遵循這個(gè)基本國情來制定,中國的法律必須立足于中國基本國情基礎(chǔ)之上。

要盡可能采用委托專家立法模式,讓專家深度參與立法,確保立法的科學(xué)含量,湯維建說。與此觀點(diǎn)相適應(yīng)的,呂紅兵則認(rèn)為,可以采取委托第三方的立法模式,讓更加中立的第三方參與立法。無論是委托專家立法還是委托第三方立法,其宗旨都在于讓立法更科學(xué)、更接地氣,更符合和體現(xiàn)民意。

立法調(diào)研是民主立法的表現(xiàn)之一,鞏富文表示,民眾參與多少、參與多深很關(guān)鍵,如果只有讓公眾參與的愿望,或只作一般性號召,而無具體的保障措施程序,公眾參與就會成為空話或形式。因此,要拓展和創(chuàng)新社會公眾參與立法的途徑和方式,充分體現(xiàn)民情、匯聚民意、集中民智。“這是當(dāng)前立法應(yīng)著力解決的短板。”

呂紅兵表示,提高立法質(zhì)量要處理好改革與立法的關(guān)系。在“將改革進(jìn)行到底”的大背景下,改革進(jìn)入深水區(qū),有更多難啃的硬骨頭,因此,法律本身也適時(shí)變革,從而推進(jìn)改革、保障改革、引領(lǐng)改革。“科學(xué)立法、民主立法一直是立法人的追求,在堅(jiān)持民主立法方面我們還應(yīng)當(dāng)在避免立法行政化、部門化、地方化等方面進(jìn)一步努力。”呂紅兵稱。

進(jìn)入信息化時(shí)代,立法技術(shù)也要與時(shí)俱進(jìn),“可以將大數(shù)據(jù)運(yùn)用到立法之中,實(shí)行‘智能+立法’模式,使立法更為精準(zhǔn)和更具有針對性,更好地助推法治中國建設(shè)!”湯維建最后說。