青年經(jīng)濟(jì)說

尋常百姓如何走進(jìn)普惠性幼兒園

金亮（化名）的孩子明年9月就滿三周歲、要上幼兒園了。最近正在看房、準(zhǔn)備置產(chǎn)的他看中了一個(gè)小區(qū)，其他都很滿意，就是在小區(qū)配套幼兒園上有些猶豫——這間幼兒園不是公辦的，是私立園。雖然口碑很好，但是學(xué)費(fèi)很高。

不過，他也注意到了最近“私立園可能退出歷史舞臺”的傳聞。雖然后來這則消息很快被辟謠，但有一個(gè)趨勢越來越清晰：國家對學(xué)前教育越來越重視，而家長有機(jī)會用更少的錢，把孩子送到更放心、離家近的幼兒園里。

最近，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》國辦發(fā)〔2019〕3號（下稱《通知》）明確指出，要著力構(gòu)建以普惠性資源為主體的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，小區(qū)配套幼兒園應(yīng)由當(dāng)?shù)亟逃姓块T辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園。

政策大方向已經(jīng)明確，有一些具體問題老百姓非常關(guān)心：什么是普惠性幼兒園？民辦園獲得“官方認(rèn)證”過程多長？老百姓什么時(shí)候能受益？

讓學(xué)前教育恢復(fù)公共基本服務(wù)屬性

早在上世紀(jì)八十年代，就有小區(qū)配套建設(shè)幼兒園的相關(guān)規(guī)定。幾次修訂的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》也明確提出，幼兒園是小區(qū)公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目的“必選項(xiàng)”。

近年來，一批文件又明確了普惠性民辦幼兒園的方向。2010年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》國發(fā)〔2010〕41號文件（下稱41號意見）即提出，積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展。2017年出臺的《關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動計(jì)劃的意見》（下稱《三期意見》）要求，到2020年，基本建成廣覆蓋、保基本、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。這包括全國學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%、普惠性幼兒園覆蓋率（公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒數(shù)占在園幼兒總數(shù)的比例）達(dá)到80%左右。《三期意見》還提出，按照公辦民辦并舉的要求，要一方面大力發(fā)展公辦幼兒園，提高公辦園在幼兒園總量中的占比；另一方面積極扶持民辦園，不斷提高普惠性民辦園在民辦園中的占比。通過公辦和民辦兩條腿走路，滿足絕大多數(shù)幼兒都能接受普惠性學(xué)前教育的需求。

中國教育在線總編輯陳志文指出，移交小區(qū)配套幼兒園，是國家對學(xué)前教育治理政策的一部分，其實(shí)這一政策原來就有，只是執(zhí)行落實(shí)得不好，此次是再次重申。

《通知》要求，已建成的小區(qū)配套幼兒園應(yīng)按照規(guī)定及時(shí)移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T，未移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T的應(yīng)限期完成移交，對已挪作他用的要采取有效措施予以收回。陳志文指出，小區(qū)配套的校舍等各地規(guī)定細(xì)則不同，但過去原則上都是需要交給相關(guān)部門提供公共服務(wù)的，但各地負(fù)責(zé)部門落實(shí)不力，開發(fā)商也沒有遵守相關(guān)規(guī)定，造成事實(shí)上這部分公共設(shè)施變成了部分人牟利的工具、很多都變成了高收費(fèi)的私立幼兒園、私立學(xué)校，嚴(yán)重?fù)p害了公共利益。

易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，這兩年?duì)I利性幼兒園的不合規(guī)經(jīng)營造成了很多問題，一定程度上導(dǎo)致了很多小區(qū)炒作幼兒園資源。《通知》從教育資源角度對配套要求進(jìn)行了完善。他特別指出，《通知》給人這樣一個(gè)預(yù)期，后續(xù)房企配建的租賃型公寓，也可能會建成此類幼兒園項(xiàng)目，包括公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園。

“小區(qū)的配套設(shè)施是公共設(shè)施，交給辦高價(jià)的私立幼兒園、私立的學(xué)校，損害的是誰的利益？更何況有些當(dāng)初出租甚至出售給私立學(xué)校，本身就是違規(guī)的。嚴(yán)格講，應(yīng)該追究當(dāng)年這些相關(guān)人的責(zé)任，而不僅僅是限期交還教育行政部門的問題。”陳志文說。

營利性和非營利性幼兒園亟待明確區(qū)分

2018年11月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》發(fā)布。這一文件明確要求，民辦園一律不準(zhǔn)單獨(dú)或作為一部分資產(chǎn)打包上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性幼兒園，不得通過發(fā)行股份或支付現(xiàn)金等方式購買營利性幼兒園資產(chǎn)。這一在“紅黃藍(lán)事件”后發(fā)布的文件，造成A股教育股下跌，“幼教股”甚至跌停。

如何區(qū)分營利性和非營利性幼兒園？中國教育科學(xué)研究院研究員儲朝暉試圖從政策中尋找答案。

2016年底全國人大制定的《民辦教育促進(jìn)法》從操作角度提出了民辦幼兒園里營利和非營利的概念。從理論概念上分析，學(xué)校本身通過辦學(xué)獲得收益、辦學(xué)者從投入到收益有增值就是營利性學(xué)校。非營利性學(xué)校指主辦方以捐贈方式辦學(xué)，辦學(xué)主體的錢投入進(jìn)去不追求取得收益。

而在操作角度看，民辦學(xué)校可以自愿申報(bào)營利或非營利，政府相應(yīng)給予支持。例如，營利的民辦學(xué)校要收稅，政府給予的優(yōu)惠條件相對少于非營利民辦學(xué)校。但后者辦學(xué)方將不擁有自己的產(chǎn)權(quán)，無論投入多少，產(chǎn)權(quán)都屬于社會。

但儲朝輝發(fā)現(xiàn)，區(qū)分界定營利與非營利幼兒園的有關(guān)文件尚未通過。幼兒園登記不需要申報(bào)營利和非營利，而普惠性幼兒園的前提是非營利。具體如何操作？目前未有明確規(guī)定。

儲朝輝分析，區(qū)分界定文件推遲的原因主要在于中國民辦幼兒園的收益不少都投入到了辦學(xué)中，不斷滾動。有關(guān)部門要區(qū)分二者，首先要核定資產(chǎn)。而這涉及到為全國17萬所幼兒園登記、估價(jià)。這在短時(shí)間內(nèi)幾乎無法操作。

而在更多人的通俗認(rèn)知中，“民辦園”往往是高價(jià)、質(zhì)量不一定有保障的代名詞，而“公辦園”則是特權(quán)、低價(jià)、放心的象征。河南省直機(jī)關(guān)第二幼兒園園長解慧從事幼兒教育多年。她告訴中國青年報(bào)·中青在線記者，無論是公立園還是民辦園，財(cái)政都按照注冊兒童人頭進(jìn)行補(bǔ)貼。根據(jù)河南省的有關(guān)規(guī)定，2019年起，河南省省直幼兒園有十一家是按照生均8000元/年的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼的。但民辦非普惠性幼兒園的補(bǔ)貼很少，教師的工資和福利待遇較低，流動性很大。后者辦學(xué)方從買地、蓋房、設(shè)施等環(huán)節(jié)都要投入，對成本回收、盈利等都要算資金帳，不能不顧資金壓力。種種原因決定了一些私立幼兒園一個(gè)月的收費(fèi)和公立園一個(gè)學(xué)期的收費(fèi)水平接近。

解慧坦言，各地公辦幼兒園的公開招教考試有獲得“編制”的機(jī)會，且會合規(guī)辦理各類社會保險(xiǎn)，待遇問題有所保障，因而公辦幼兒園的教師資源相對并不緊缺。

移交幼兒園可能遇到哪些阻礙

北京京都律師事務(wù)所律師王樹德指出，根據(jù)《通知》，配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)無論歸屬于誰，都應(yīng)該在2019年6月底前交給教育部門進(jìn)行管理，教育部門將是對小區(qū)配套幼兒園唯一合法的管理者。

王樹德告訴中國青年報(bào)·中青在線記者，關(guān)于小區(qū)配套幼兒園問題，司法實(shí)踐當(dāng)中業(yè)主和開發(fā)商的矛盾也比較突出。業(yè)主普遍認(rèn)為小區(qū)配套幼兒園應(yīng)屬于業(yè)主共有，而開發(fā)商則認(rèn)為自己是投資者，應(yīng)該“按照誰投資誰受益的原則”享有收益。人民法院處理此類法律糾紛一般以產(chǎn)權(quán)登記、購房合同約定以及業(yè)主在房價(jià)當(dāng)中是否分?jǐn)偭私ㄔO(shè)成本為依據(jù)進(jìn)行裁判。

根據(jù)41號意見，個(gè)別地區(qū)政府在供應(yīng)土地時(shí)與開發(fā)商約定了配套幼兒園應(yīng)該歸屬于教育部門。但在政策實(shí)施過程中，尚未辦理產(chǎn)權(quán)分割的小區(qū)配套幼兒園是否可以直接辦理產(chǎn)權(quán)移交？已經(jīng)登記在開發(fā)商名下的幼兒園移交是否需要辦理產(chǎn)權(quán)變更登記手續(xù)？過程中所產(chǎn)生的稅費(fèi)應(yīng)如何繳納？都需要相關(guān)制度予以明確。

儲朝輝提醒，大多數(shù)民辦幼兒園主體是投資辦學(xué)，不希望移交產(chǎn)權(quán)。在中國私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)仍在摸索的情況下，希望這些幼兒園把產(chǎn)權(quán)變成社會產(chǎn)權(quán)，不具有持續(xù)性。而全部依靠財(cái)政補(bǔ)貼籌辦公立園更為不現(xiàn)實(shí)。儲朝輝指出，學(xué)前教育的財(cái)政投入應(yīng)占到所有教育經(jīng)費(fèi)投入的9%才能基本上保障運(yùn)行，但是直到2017年，包括民間經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的學(xué)前三年使用經(jīng)費(fèi)比例為7.6%，如果只算財(cái)政投入，只有不到5%。遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。

儲朝輝和同事于2014年在北京展開的一項(xiàng)調(diào)查顯示，公辦幼兒園解決一個(gè)學(xué)位需要3萬元的財(cái)政補(bǔ)貼，而普惠性民辦園僅需要1萬多元。假設(shè)北京市提出的“到2020年普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)80%以上”，若均為公立園的話，政府需要投入相當(dāng)于3倍民辦普惠園的投資，才能達(dá)到這個(gè)目標(biāo)。北京市提出2020年學(xué)前教育的投入達(dá)到教育經(jīng)費(fèi)的14%，仍達(dá)不到這一要求。在教育經(jīng)費(fèi)投入不如北京的地區(qū)，更難實(shí)現(xiàn)。

“地方拿不出錢，可能會采取強(qiáng)制的辦法讓民辦幼兒園變?yōu)槠栈輬@。”儲朝輝提醒，民辦幼兒園可能為了成本犧牲教學(xué)質(zhì)量甚至關(guān)門大吉，這樣對學(xué)前教育總量更是起到消極作用。

解慧指出，由于公立園的資源和數(shù)量目前仍較少，多數(shù)孩子還是在民辦幼兒園上學(xué)。今年來，國家集中力量擴(kuò)大幼兒學(xué)位，開辦了很多新幼兒園。但是，幼兒園的新建和投入需要周期，也需要社會力量辦學(xué)來補(bǔ)充政府來不及立刻建成的幼兒園。

“私立幼兒園被國家收為普惠性幼兒園，園長、教師等工作人員在教育領(lǐng)域發(fā)揮個(gè)人價(jià)值的空間更大了，只是民間的資金可能不會更多地往興建私立幼兒園上投資了。”解慧說。

另外，小區(qū)配套幼兒園在移交中的房屋產(chǎn)權(quán)問題不容忽視，尤其是一些租賃配套設(shè)施改建的幼兒園。

原方圓地產(chǎn)首席市場分析師鄧浩志告訴中國青年報(bào)·中青在線記者，據(jù)他了解，一二線城市很多的土地出讓已明確規(guī)定要移交幼兒園，房地產(chǎn)開發(fā)商多數(shù)不具備辦學(xué)條件和能力，實(shí)際自己辦幼兒園的很少，配套幼兒園產(chǎn)權(quán)最后都會轉(zhuǎn)移給當(dāng)?shù)亟逃姓块T。可能存在問題的主要是三四線城市。《通知》是在補(bǔ)目前房地產(chǎn)市場配套的一些漏洞。

中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所研究員汪麗娜認(rèn)為，也要估計(jì)產(chǎn)權(quán)糾紛的有可能發(fā)生。例如租賃改建的幼兒園，存在調(diào)整成本的問題。實(shí)際經(jīng)營者的損失由誰承擔(dān)，有關(guān)部門應(yīng)提出具體的解決辦法。

“很多開發(fā)商為降低投資成本，在小區(qū)配套幼兒園建設(shè)之初就交由其他單位或個(gè)人代建，《通知》出臺以后，如代建單位未收回成本，那么開發(fā)商與代建人也可能產(chǎn)生法律糾紛。”王樹德提醒，這也可能會影響幼兒園的移交。

“移交的方向沒有錯(cuò)，至于操作細(xì)節(jié)是比較復(fù)雜的，尤其是有很多歷史遺留問題，在處理上要謹(jǐn)慎。”陳志文說，所有的政策，目的與出發(fā)點(diǎn)都只有一個(gè)：方便老百姓就近上幼兒園，同時(shí)大幅降低幼兒園的經(jīng)濟(jì)成本與壓力。

中國青年報(bào)·中青在線記者 李晨赫 實(shí)習(xí)生 章舟 來源：中國青年報(bào)