作者:國務院發展研究中心產業經濟研究部室主任 魏際剛、國務院發展研究中心產業經濟研究部部長 趙昌文

一國的發展需要市場力量與政府力量的有機結合,產業政策是實現這種結合的重要工具。產業政策的多重屬性決定了其不僅用以消除市場失靈,也是實現國家戰略、形成競爭優勢、保障產業安全的手段。中國廣泛地運用了產業政策,總體上是成功的,但成本也很高。

新時期中國的發展形勢、戰略目標、主要任務與以往已有很大不同,產業政策應以建設產業強國為目標,以改善營商環境為核心,結合對特定產業、領域與對象的結構性安排,消除發展中的約束因素,增強創新能力、國際競爭力和可持續發展能力,促進資源配置效率和社會福利水平的提升等原則;根據形勢變化,適時做出調整。

產業政策是政府出于某種目的(如經濟增長、結構優化、競爭力的提升、資源配置效率的改進以及可持續發展等)而對產業、企業、要素等實施的干預(如引導、鼓勵、支持、協調、促進或限制等行為)。在新的歷史時期,中國面臨的發展形勢、戰略目標、主要任務與以往已有很大不同,產業政策該做怎樣的調整,以實現“市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”,推動高質量發展,邁向產業強國,建設現代化經濟體系,是值得研究的重大課題。

產業政策的多重屬性與多國的實踐

一國的發展需要市場力量與政府力量的有機結合,需要在不完美的市場和不完美的政府之間找到平衡,產業政策正是實現這種結合和平衡的重要工具。產業政策具有多重屬性,它不僅用以消除市場失靈,也是實現國家戰略、形成競爭優勢、保障產業安全的手段。

實踐中,各國根據國情制定相應的產業政策是一種普遍做法。即使是最發達的市場經濟國家,產業政策也從未退出歷史舞臺。美、歐等通過法律、科技、財政、稅收、貿易、反壟斷等多種形式體現產業政策。如美國奧巴馬政府實施再工業化戰略、國家創新戰略,特朗普政府實施美國優先的貿易政策,就是為了推動美國制造業發展,增強美國產業的國際競爭力。

追趕型經濟體通過學習先行發達國家的經驗,利用產業政策實現重點產業的追趕、保護幼稚產業、助推產業升級。轉型經濟體因市場體系和市場機制正在構建和完善,政府通過產業政策來彌補市場機制的不足。

因經濟體制、政府管理、社會結構、發展戰略、發展階段、產業重點等差異,各國產業政策的目標、范圍、著力點、政策工具、績效有很大不同?？傮w上,凡能根據形勢變化適時調整產業政策的國家,發展績效總體良好;反之,發展績效則不太理想。

中國的產業政策總體上是成功的

中國是世界上廣泛、深度運用產業政策的國家之一。計劃經濟時期,中國建立起了全面的集中計劃經濟體制,生產流通什么、誰來生產流通、生產流通多少主要由政府計劃確定。為了盡快擺脫落后的工業狀況,通過學習蘇聯的經驗,中國實施了政府主導下的工業化戰略、不平衡發展模式,運用計劃全方位配置要素資源,集中全國、全民的力量,調動各種資源與要素向重點工業、重點企業傾斜,基本建立起了完整的工業體系,以實現追趕目標。

改革開放后,隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和不斷完善,市場在資源配置中的范圍不斷擴大,市場機制的作用不斷增強。與此同時,中國政府充分發揮產業政策在結構調整、規模擴張、產業升級、國際化等方面的重要促進作用。產業政策逐步從以計劃為主轉向以規劃為主,從直接干預轉向間接干預,綜合運用經濟、法律、必要的行政等多種手段。四十年的產業發展成就表明,從戰略層面看,產業政策的目標基本達到。但從戰術層面看,還存在政策體系不健全、不當政府干預、部門利益固化、政策尋租空間大、未能有效協調地方間的分工等突出問題,資源配置效率低下、重復建設嚴重等一直未能有效解決。此外,產業政策在促進結構優化與升級方面發揮的作用還不盡人意。產業政策與相關政策缺乏協調,部分產業政策與WTO規則發生沖突。這些狀況引發了人們對產業政策的質疑,甚至少數國家指責中國的產業政策有損公平與競爭。

綜上,對產業政策的認識需系統與辯證,不能因產業政策的成效而否定市場機制,也不能因實踐中的問題而否定產業政策。恰恰相反,這正是新時期改進和完善產業政策的邏輯起點。