監(jiān)察體制改革避免“同體監(jiān)督”

昨日，十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，確立國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機關(guān)。這標志著我國朝著建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制邁出了重要一步，將真正實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋、監(jiān)督無死角。制度反腐學者和紀檢監(jiān)察實務(wù)專家李永忠表示，國家監(jiān)察體制改革不僅整合了辦案力量和監(jiān)督資源，更重要的是使監(jiān)察權(quán)成為獨立于行政權(quán)之外的一種權(quán)力，對于過去監(jiān)督權(quán)隸屬于行政權(quán)這樣一個不科學的權(quán)力結(jié)構(gòu)進行了分解，使同體監(jiān)督變成異體監(jiān)督。

歷史上即有監(jiān)察權(quán)行政權(quán)分立

新京報：十二屆全國人大副委員長李建國作監(jiān)察法草案說明時表示，這次監(jiān)察體制改革確立的監(jiān)察制度，也體現(xiàn)了中華民族傳統(tǒng)制度文化，是對中國歷史上監(jiān)察制度的一種借鑒。中國歷史上的監(jiān)察制度有哪些可以借鑒的地方？

李永忠：古代中央集權(quán)的建立和延續(xù)主要得益于兩個制度，一個是隋唐開啟的科舉制度，另一個就是古代的監(jiān)察制度，監(jiān)察機構(gòu)與行政機構(gòu)分立，御史大夫、監(jiān)郡監(jiān)縣御史則負責監(jiān)督。監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)相互制約的好壞，直接影響到歷朝歷代吏治的好壞。

舉個例子，漢武帝時期，用相當于縣委書記的“小官”——刺史，年俸才600石，去監(jiān)督相當于省委書記的“大官”——郡守，年俸達2000石，一個刺史要同時監(jiān)督幾個郡守，效果卻很好，漢武帝曾說過“以小治大，內(nèi)外相維”。

回顧歷史，可以得出一個結(jié)論，監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)是否分立，很重要。

新京報：新中國成立后我國最早設(shè)立的監(jiān)察機構(gòu)有哪些特點？

李永忠：1927年4月，中共五大設(shè)立中央監(jiān)察委員會，這是中央紀律檢查委員會的前身。1949年10月，中華人民共和國成立，中央人民政府委員會第三次會議決定成立中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會。1954年9月，政務(wù)院改為國務(wù)院，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會改為國務(wù)院監(jiān)察部。

從名稱中就可以看出來，這個時期的人民監(jiān)察委員會，先后設(shè)置在政務(wù)院、國務(wù)院下面，也就是說，都是在行政序列中，并沒有實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)的分立。

合署辦公讓紀委工作受到拖累

新京報：“文革”后，中紀委、監(jiān)察部分別于1978年、1986年恢復(fù)重建，這時的監(jiān)察體制呢？

李永忠：十一屆三中全會的功績，我認為不僅在解放思想上，而且在黨內(nèi)權(quán)力的分解上。重建黨的紀律檢查委員會，就是黨內(nèi)權(quán)力科學分解的重要一環(huán)。當時，鄧小平就提出，“制度方面的問題更重要”，下決心“改革黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度”。1986年12月，全國人大常委會決定設(shè)立監(jiān)察部。1987年7月，監(jiān)察部正式掛牌辦公。當時，中央也試圖通過黨政分開來進行政改突破。

新京報：1993年1月，中紀委、監(jiān)察部合署辦公，當時這個決定，是出于哪些方面考慮？

李永忠：1993年1月，根據(jù)中共中央、國務(wù)院的決定，中央紀委、監(jiān)察部開始合署辦公，實行一套工作機構(gòu)，履行黨的紀律檢查和行政監(jiān)察兩項職能的體制。這之后，全國各地的紀委和監(jiān)察部門也陸續(xù)合署辦公。合署辦公的好處是力量集中、效率提升。

可是也引發(fā)了一個問題。由于監(jiān)察部門還是在政府序列里，合署后只好走上擴大外延，縮小內(nèi)涵的做法。主要職責由監(jiān)督專門機關(guān)，逐步向辦案機關(guān)，以至于向糾風、執(zhí)法、效能等部門工作轉(zhuǎn)移。以至于效能監(jiān)察成了中央紀委的一個重要室。而且，由于監(jiān)察部門的地位不高，是政府的一個部門，合署后某種程度也拖累了紀委——黨代會選舉產(chǎn)生的黨內(nèi)監(jiān)督專門機關(guān)的地位，使紀委的外延工作越來越多，監(jiān)督的內(nèi)涵職責越來越小，使監(jiān)督的關(guān)口不但沒能前移，而且不斷后撤。

許多腐敗問題源于“權(quán)力配置不科學”

新京報：你覺得腐敗現(xiàn)象存在，是因為哪些問題？

李永忠：這么多年來，幾乎沒有一個主要領(lǐng)導(dǎo)的腐敗問題是由同級紀委監(jiān)督檢舉揭發(fā)出來的，這個客觀現(xiàn)實足以證明監(jiān)察體制存在的問題。當年，山東省泰安市原市委書記胡建學就說過：官做到我這一級，就沒有什么監(jiān)督的了。江西的胡長清也講過，組織的管理和監(jiān)督對他而言，如同是“牛欄關(guān)貓，進出自由”?！队肋h在路上》專題片中有很多貪官的懺悔，其中，四川省委原副書記李春城的懺悔有兩句很深刻，“人生都是現(xiàn)場直播，沒有辦法重來”，“認真地分析自己的罪錯，我不得不面對這個現(xiàn)實，就是這些罪行和錯誤發(fā)生在我身上，它居然帶有必然性！”

分析這些貪官的心態(tài)，可以明白，他們的違法犯罪行為，雖然跟個人素質(zhì)有關(guān)，但是更深層次的原因在于，不科學的權(quán)力結(jié)構(gòu)和不合理的選人用人體制。如果反腐只停留于抓貪官，不從改革權(quán)力結(jié)構(gòu)入手，那么還是會陷入割韭菜的局面。習近平總書記就深刻指出“腐敗的本質(zhì)是權(quán)力出軌、越軌”，“許多腐敗問題源于‘權(quán)力配置不科學’”。

新京報：那么這次監(jiān)察體制改革，是不是解決了“權(quán)力配置不科學”的問題？

李永忠：2016年11月，中辦印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》中，有一句話很重要，“國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革”。為什么這樣講呢？因為國家監(jiān)察體制改革不僅僅整合了辦案力量和監(jiān)督資源，更重要的是使監(jiān)察權(quán)成為獨立于行政權(quán)之外的一種權(quán)力，對于過去監(jiān)督權(quán)隸屬于行政權(quán)這樣一個不科學的權(quán)力結(jié)構(gòu)進行了分解，使同體監(jiān)督變成異體監(jiān)督，國家公職人員都能受到相對獨立的國家監(jiān)察機關(guān)的嚴格監(jiān)督。

我20多年前就分析過同體監(jiān)督的弊端，并創(chuàng)造了異體監(jiān)督這一詞組。基本原理就是：再鋒利的刀刃，也砍不了自己的刀把。由于監(jiān)察機關(guān)一直在政府序列中，是政府的職能部門，按照當時的《行政監(jiān)察法》，縣級以上地方各級政府監(jiān)察機關(guān)負責本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對本級政府和上一級監(jiān)察機關(guān)負責并報告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。而且，一些地區(qū)監(jiān)察機關(guān)的人事、財務(wù)等都由地方政府控制，導(dǎo)致監(jiān)察機關(guān)缺乏獨立性，陷入了“同體監(jiān)督”的困境。

監(jiān)察委體制突破“雙重領(lǐng)導(dǎo)”框架

新京報：此番十三屆全國人大一次會議表決通過的監(jiān)察法，對于解決“權(quán)力配置不科學”問題，有哪些突破？

李永忠：監(jiān)察法一個重大突破就在于，異體監(jiān)督破題，法律明確規(guī)定“國家監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委員會的工作”，上述對于領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)定，突破了原來的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的框架，也擺脫了“同體監(jiān)督”痼疾。

十八大以來的高壓反腐，使反腐敗斗爭的壓倒性態(tài)勢已形成，這為監(jiān)察體制改革深入推進奠定了社會基礎(chǔ)；監(jiān)察法頒布實施，又將為監(jiān)察體制改革提供制度支撐。隨著權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革和完善，將有利于發(fā)展黨內(nèi)民主，加強黨內(nèi)監(jiān)督；將有利于保證看得見的管得著，頂?shù)米〉恼镜米?，干得好的上得去。這就是進入新時代，我們通過深入開展反腐敗工作，從而推動全面從嚴治黨的關(guān)鍵所在。

新京報記者 王姝