按照全面建成小康社會新的目標要求,生態環境質量總體改善是經濟社會發展的主要目標之一。黨的十八大以來的5年,是堅定不移推進生態文明建設的5年,也是美麗中國建設邁出重要步伐的5年。今后,我國既要完成2020年的綠色發展目標,也要為2020年以后的可持續發展奠定基礎。因此,有必要對黨的十八大以來生態文明建設與改革的舉措和成效進行總結與梳理,進一步形成今后深入開展生態文明建設和體制改革的決心和定力。

在理念培育方面,生態文明建設納入“五位一體”總體布局,保護生態環境就是保護生產力、綠水青山就是金山銀山的理念,以及生態興則文明興、生態衰則文明衰的文明發展觀為各方廣為接受,高質量、有效益的發展正在成為各界的自覺實踐,綠色發展理念深入人心。

在主體架構方面,通過改革有序地發揮了地方黨委、地方政府、地方人大、地方政協、司法機關、社會組織、企業和個人在生態文明建設中的作用,環境共治的格局正在形成,促進了環境質量的改善。

在區域發展方面,通過改革統籌和優化了區域的發展資源。上游與下游間的生態補償以及森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償機制正在全面建立,區域綠色發展的體制機制開始發揮效應。排污權交易、碳排放權交易、水權交易、用能權交易正在進行,污水和垃圾處理的第三方治理市場持續火爆,為改善區域環境質量奠定了市場基礎。城市垃圾分類和城鎮污水集中處理穩步推進,農村垃圾分類收集處理和農村污水治理在一些省域取得突破,城鄉環境的綜合整治取得新進展,社會文明意識和文明水平進入新階段。通過區域一盤棋的綠色發展改革,整體提升了區域經濟發展質量和效率。

在有效監管方面,通過建立健全區域環境影響評價制度和區域產業準入負面清單制度,既提高了行政審批效率,又預防和控制了區域環境風險。通過省以下環境保護監測監察執法垂直管理與懲罰造假,維護了環境監測數據的真實性,初步形成了以環境質量管理為核心的大氣環境管理模式,實現了管理模式的轉型,有力地提高了環境質量。通過打擊環境監測數據造假,保證了地方環境保護審批和環境保護考核的真實性,維護了環境保護考核和生態文明評價考核的嚴肅性,有利于形成正確的政績觀。通過省以下環境保護垂直監管,一定程度上遏制了市縣的地方保護主義;通過環境保護黨政同責、中央環境保護督察和環境保護專項督查,有力地打擊了環境保護形式主義。而這些,是以前都想解決而難以解決的。

在保障措施方面,綠色金融體系、環境保護投融資體系的推行,為綠色發展保駕護航。史上最嚴的《環境保護法》和其他環境法律法規,規定了企業自我監測、信息公開等義務,提高了罰款標準,規定了按日計罰、行政拘留、引咎辭職、連帶責任等新制度。新《環境保護法》實施以來,幾十萬、幾百萬甚至更多的按日計罰對違法企業形成了威懾,數以千計的環境違法者被行政拘留甚至刑事拘留,一批黨政官員因為環境失職被追究紀律、行政甚至刑事責任;一些環境污染和生態破壞企業被社會組織或者檢察機關告上法庭,幾千萬甚至更多的環境損害賠償金使得污染環境無利可圖。總的來看,環境保護有法必依的氛圍正在形成。通過建立自然資源資產負債表、領導干部自然資源資產離任審計、區域生態文明建設目標評價與考核、黨政領導干部生態環境損害責任追究制度等,讓地方黨政領導更加盡職履責,真正推動環保工作取得積極進展。

在治理實效方面,通過優化區域的空間發展格局,區域環境風險正在通過規劃環境影響評價和建設項目環境影響評價得到控制;通過中央環境保護督察、環境保護專項督查,“小散亂污”型企業正在被清理整頓,產業結構正在科學調整,工業技術正在轉型升級;通過嚴肅問責,侵占自然保護區、破壞濕地、污染環境的現象被大力遏制,一批綜合和特色的國家公園已經建立。統計數據表明,2016年京津冀地區PM2.5的平均濃度是71微克/立方米,比2013年下降33%,治理效果有目共睹。人民群眾在具體、生動的生態文明實踐中感受到了環保效果,全社會的環境保護獲得感不斷增強,生態文明建設的共識不斷深入。

總之,目前生態文明制度體系的四梁八柱基本建立,資源節約、能源有效利用、環境友好的關鍵體制、制度和機制已經初步創建,成效不斷顯現。這些成效得益于黨對生態文明建設和改革的高度重視,得益于黨政同責和中央環境保護督察兩大利劍的威懾作用,得益于環境共治體制、制度和機制的推進。在今后,可以考慮對現行的生態文明建設和改革措施進行全面的評估,揚長補短,針對現實的重點難點問題、制度構建的薄弱環節和體制、制度運行中的梗阻問題,加強體制優化、制度整合和機制創新,確保生態文明建設與體制改革不斷取得更大的實效。(作者:國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長 常紀文)