一、 政府及非營利組織會計改革與發展面臨的形勢

政府及非營利組織會計是我國會計體系的重要組成部分，建立健全并有效實施政府及非營利組織會計標準是我國會計標準建設的重要內容。改革開放三十多年來，我國在大力推進企業會計改革的同時，經過不斷探索和努力，于1998年前后形成了主要由財政總預算會計、行政單位會計和事業單位會計組成的現行預算會計體系，自1999年起逐步建立起包括企業職工基本養老保險基金、失業保險基金、城鎮職工基本醫療保險基金，以及新型農村合作醫療基金、新型農村社會養老保險基金等在內的社會保險基金會計體系，并于2000年發布了《住房公積金會計核算辦法》、2004年發布了《民間非營利組織會計制度》、2008年發布了《土地儲備資金會計核算辦法》等，基本適應了經濟轉軌時期國家財政預算管理的需要，滿足了行政事業單位和其他各類非營利主體日常會計核算的需要。隨著公共財政體制的建立和完善，為了適應財政改革需要，財政部于2010年率先從醫療衛生行業入手，制定發布了《基層醫療衛生機構會計制度》，修訂發布了《醫院會計制度》；“十二五”時期，為配合財政改革和行政事業單位財務管理改革的需要，財政部適時修訂發布了《事業單位會計準則》《事業單位會計制度》《行政單位會計制度》《高等學校會計制度》《中小學校會計制度》以及《科學事業單位會計制度》，制定發布了《彩票機構會計制度》，對于規范行政事業單位會計行為，保證會計信息質量，提高公共資金透明度，促進各項事業健康發展發揮了重要的作用。

然而，隨著依法治國理念的不斷深入和新時期全面深化財稅改革的穩步推進，現行的主要以收付實現制為基礎的預算會計體系逐漸暴露出滯后性和不適應性；隨著民間非營利組織自身的不斷發展和社會關注度的提高，其會計核算、信息披露等方面出現了一些新情況和新問題；隨著國家社會保障體系內容的不斷豐富和運行體制的不斷變革，現行社會保險基金會計體系在涵蓋范圍、核算方法等方面逐漸顯露出不完善和不協調；隨著城鎮住房制度、土地儲備制度改革的推進，現行住房公積金和土地儲備資金會計制度也亟待修訂。這些問題反映出我國現行政府及非營利組織會計體系與社會經濟發展的要求還不相適應，需要通過進一步深化改革切實加以解決。

黨的十八屆三中全會提出了“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”的重大改革舉措，2014年新修訂的《中華人民共和國預算法》要求各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告。國務院批轉財政部的《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)，明確了改革的指導思想、總體目標、基本原則、主要任務和實施步驟，確立了政府預算會計和財務會計功能適度分離又相互銜接的政府會計體系，要求在2020年之前建立起具有中國特色的政府會計準則體系和權責發生制政府綜合財務報告制度。此外，黨的十八大以來，黨中央、國務院對于加強民間非營利組織管理、建立更加公平可持續的社會保障體系和公開規范的住房公積金制度等都做出了一系列重要戰略部署和政策安排。這些戰略部署、改革舉措和政策安排等，為“十三五”時期加快推進政府及非營利組織會計改革與發展提出了明確要求，指出了改革的發展方向，提供了有力的政策保障。

二、 加快推進政府及非營利組織會計改革的重要意義

《規劃綱要》在總結成績和經驗、分析經濟社會發展新形勢、新任務和新要求的基礎上，提出要在“十三五”時期加快推進政府及非營利組織會計改革，從建立政府會計準則體系、完善民間非營利組織會計制度、修訂社會保險等基金(資金)類會計制度等三方面明確了任務和措施。這對于充分發揮會計服務財政工作的職能作用，促進公共財政建設和社會經濟發展，全面提升行政事業單位和民間非營利組織管理水平具有重要意義。

(一)加快推進政府會計改革，是建立現代財政制度，提升國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎

一是能夠完整反映政府收支信息，有利于建立全面規范、公開透明的現代預算制度。會計工作是預算管理的基礎，通過完善現行預算會計制度，完整記錄和反映各級政府、部門和單位預算收入和支出的全過程和結果，有利于夯實預算管理的基礎，確保各項預算管理政策“落地”，對于建立全面規范、公開透明的現代預算制度具有重要的基礎性作用。

二是能夠如實反映政府“家底”，有利于財政經濟可持續發展。在完善現行政府預算會計的同時，強化政府財務會計功能，可以全面記錄政府資產和負債等“存量”信息，完整反映政府財務狀況以及財政能力和財政責任，有助于強化政府資產管理主體責任，有效監控政府債務，為開展政府信用評級、防范財政風險等提供信息支持，促進政府財務管理水平提高和財政經濟可持續發展。

三是能夠科學反映政府運行成本，有利于科學評價政府績效和政府受托責任履行情況。在會計核算環節引入權責發生制，可以準確反映政府成本費用信息，實現對政府整體、部門單位、單個項目等資源耗費情況的合理評判，為科學開展政府績效考評、評價政府受托責任履行情況提供扎實有效的信息基礎。

四是能夠提升財政透明度，有利于國家治理體系和治理能力的現代化。通過建立政府預算會計和財務會計適度分離又相互銜接的政府會計體系，同時生成基于收付實現制的決算報告和權責發生制的政府財務報告，并按規定進行審計和公開，可以全面、清晰反映政府預算執行信息和財務信息，顯著提升財政透明度，滿足權力機關、社會公眾等對政府受托責任履行情況的信息需求，有助于夯實國家治理的基礎，促進國家治理體系和治理能力的現代化。

總之，在新的形勢下，政府會計改革涉及國家治理能力和治理體系，涉及到使政府權力受到約束，使權力機關、社會公眾能夠監督政府，意義非常重大。加快推進政府會計改革，建立和有效實施政府會計準則體系，不僅是貫徹落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)和《改革方案》的任務所在，也是貫徹落實《預算法》、深化財稅體制改革的職責所在，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的使命所在。

(二)加快推進民間非營利組織會計改革，是規范社會組織管理，促進社會事業健康發展的迫切要求

民間非營利組織主要包括社會團體、基金會、民辦非企業單位(《慈善法》中所稱的“社會服務機構”)和宗教團體、宗教活動場所等。近年來，民間非營利組織在我國迅速發展，承擔了部分社會職責，積極參與醫療衛生、教育、社會保障等民生領域的救助和慈善活動，涉及公眾較多，社會關注度日益提高。與此同時，目前民間非營利組織工作中還存在法規制度建設滯后、管理體制不健全、支持引導力度不夠、組織自身建設不足等問題。為改進公共服務供給方式，加強和創新社會治理，黨中央、國務院對改革民間非營利組織管理作出一系列重大部署，要求財政部門推動民間非營利組織建立健全內控管理機制，嚴格執行國家有關財務會計制度和票據管理使用制度，推行社會組織財務信息公開和注冊會計師審計制度。現行《民間非營利組織會計制度》已經實施10年有余，相關內容已經不能完全滿足當前民間非營利組織會計核算的需要，同時由于缺乏必要的外部審計和監督，該制度在部分民間非營利組織并未得到有效執行。因此，加快修訂完善民間非營利組織會計制度，積極推動民間非營利組織會計制度的有效實施，不僅是規范社會組織內部管理的客觀需要，也是加強財政部門對社會組織管理、促進社會事業健康發展的迫切要求。

(三)加快社會保險基金等基金(資金)類會計改革，是服務社會保障制度改革，健全社會保障體系的重要舉措

社會體制改革是中國特色社會主義事業總體布局中社會建設的重要組成部分，是維護社會秩序、促進社會發展、建構公平正義社會的重要內容。黨的十八大以來，我國全面推進深化社會體制改革，在完善社會體制、創新社會治理體系、建設法治社會等方面提出了新的要求，突出表現為建立公平公正的公共服務機制，大力培養公眾的參與意識，激發公眾自發參與到公共服務和社會管理。為此，我們需要盡快建立更加公平可持續的社會保障體系，建立公開規范的住房公積金制度，社會保險基金、住房公積金等社保資金管理制度面臨進一步的調整。梳理整合、修訂完善現行社會保險基金、住房公積金等會計核算制度，健全會計核算體系，拓展會計核算內容、改進會計核算方法，對于全面、準確核算社會保險基金、住房公積金等資金收支及運行情況，提高其會計信息質量和透明度，服務社會保障制度改革，健全社會保障體系具有重要意義。

三、 “十三五”時期的主要目標任務及其背景

(一)建立政府會計準則制度體系

1. 目標任務

以國務院批轉財政部的《改革方案》為統領，有序推進政府會計改革，在已發布的《政府會計準則——基本準則》基礎上，加快制定政府會計具體準則及應用指南和政府會計制度，建立健全政府會計準則制度體系，為編制權責發生制政府財務報告和健全完善政府財務報告體系奠定基礎。研究制定政府成本會計制度。抓好政府會計準則制度貫徹實施工作，完善信息化建設等相關配套措施，確保政府會計改革順利進行。積極參與國際公共部門會計準則建設，不斷提高我國在國際政府會計標準制定中的話語權。

2. 相關背景

黨的十八屆三中全會通過的《決定》提出了“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”的重要改革舉措。但是，現行政府會計標準體系一般采用收付實現制，主要以提供反映預算收支執行情況的決算報告為目的，無法準確、完整地反映政府資產負債“家底”，以及政府的運行成本情況，難以滿足編制權責發生制政府綜合財務報告的信息需求。因此，在新的形勢下，必須對現行政府會計規則進行改革。2014年12月，國務院批轉財政部的《改革方案》明確提出了四項改革任務：一是建立健全政府會計核算體系，二是建立健全政府財務報告體系，三是建立健全政府財務報告審計和公開機制，四是建立健全政府財務報告分析應用體系。《改革方案》指出，權責發生制政府綜合財務報告制度改革是基于政府會計規則的重大改革，其前提和基礎任務就是要建立健全政府會計核算體系，包括制定政府會計基本準則、具體準則及應用指南和政府會計制度。

為了積極落實《改革方案》，2015年10月23日，財政部印發了《政府會計準則——基本準則》，為建立統一、科學、規范的政府會計會計準則體系奠定了基礎。“十三五”時期，為了加快建立健全政府會計核算標準體系，需要積極推進政府會計具體準則和應用指南的制定工作，統一現行各類行政事業單位會計標準，制定適用于各級各類行政事業單位的統一的會計制度，為編制權責發生制政府財務報告和健全完善政府財務報告體系奠定基礎。另外，在推進政府會計準則制度貫徹實施的同時，要積極研究制定政府成本會計制度，為準確核算單位運行經費、全面反映行政成本，科學開展政府績效考評提供扎實有效的信息基礎。

按照《改革方案》的要求，在政府會計準則體系建設中，我們應當堅持“立足中國國情、借鑒國際經驗”的原則，即充分考慮我國政府財政財務管理特點的基礎上，借鑒吸收國際公共部門會計準則、有關國家政府財務報告制度改革的有益經驗，構建具有中國特色的政府會計準則體系。因此，在“十三五”時期，我們將深化政府會計國際交流與合作，積極參與國際公共部門會計準則建設，不斷提高我國在國際政府會計標準制定中的話語權和影響力。

(二)完善民間非營利組織會計制度

1. 目標任務

適應民間非營利組織發展要求，密切跟蹤基金會、社會團體、民辦醫療、民辦教育等非營利組織財務管理、會計核算等情況，研究修訂民間非營利組織會計制度，進一步規范民間非營利組織會計管理，促進社會事業健康發展。

2. 相關背景

近年來，我國慈善事業蓬勃興起，社會力量迅速發展壯大，基金會、社會團體、社會服務機構等社會組織活動積極踴躍，作為公共服務供給的補充，在災害救助、貧困救濟、醫療救助、教育救助、扶老助殘和其他公益事業領域發揮了積極作用。同時，我國紅十字事業在抗震救災等領域影響日益加深，接受捐贈資產規模不斷擴大，捐贈人和社會公眾對紅十字組織資產和經費使用信息披露的關注度明顯上升。2016年3月，《中華人民共和國慈善法》發布，自2016年9月1日起正式實施。《慈善法》明確提出，慈善組織應當執行國家統一的會計制度，依法進行會計核算，建立健全會計監督制度。這一時期，我國還提出了加快發展民辦教育、民營醫院等意見，并且積極推動行業協會商會脫鉤改制試點工作，以創新社會事業管理、促進供給側結構性改革。在上述背景下，國務院有關部門已經對具體承辦社會事業的基金會、社會團體、社會服務機構等社會組織的財產管理、成本核算、資產保值增值等情況進行了調查研究，并已開始對《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》修訂草案公開征求意見。此外，近年來，宗教團體發揮自身特點和優勢積極從事慈善活動，籌資能力不斷增強，經濟收入快速增長，宗教團體和宗教活動場所的財務監管問題得到各方面高度關注，亟待從加強會計核算、實行財會委托代理、健全財務公開制度等方面加強管理。基于上述背景，迫切需要我們在“十三五”時期對民間非營利組織會計制度進行修訂，提高會計信息質量、改進成本費用核算方法、完善捐贈資產的使用和信息披露，以促進非營利組織健康發展，切實回應社會關切。

(三)修訂社會保險基金等基金(資金)類會計制度

1. 目標任務

積極配合社保、住房、土地等制度改革，適時修訂社會保險基金、住房公積金、土地儲備資金等基金(資金)類會計制度。

2. 相關背景

黨的十八屆三中、四中全會提出了“建立更加公平可持續的社會保障制度”“完善社會保障法律法規”等要求，《社會保險法》和新《預算法》對維護公民參加社會保險和享受待遇、完善社會保險基金預算、規范基金投資運營、提高基金保值增值能力和財務可持續性等方面提出了新要求。為落實上述要求，財政部啟動了《社會保險基金財務制度》修訂工作，目標是建立適用于所有社會保險險種的統一的財務制度。修訂內容包括整合原有的多項財務制度規定、完善社保基金財政專戶開戶和計息辦法、規范基金收付管理、針對各個險種新增或調整財務收支規定等。

黨的十八屆三中全會提出“建立公開規范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監管機制”。為推進公積金制度改革和管理，使其承載更多社會保障功能，2015年以來，國務院有關部門已經啟動了《住房公積金管理條例》修訂工作，旨在回應社會各界對擴大住房公積金制度覆蓋范圍的要求，同時擴寬公積金投資渠道、促進公積金保值增值。

此外，近年來，為降低土地儲備帶來的地方政府性債務風險，現有土地儲備制度框架不斷進行修訂完善，土地儲備機構逐漸剝離融資功能，土地儲備資金來源渠道逐漸規范。

上述制度的修訂完善，將對現行社會保險基金會計制度、住房公積金會計核算辦法和土地儲備資金會計核算辦法帶來較大影響，對“十三五”時期配套整合、修訂相關會計制度提出現實需求。

四、 具體措施和要求

(一)建立政府會計準則制度體系的措施和要求

一是加快制定政府會計具體準則。根據《政府會計準則——基本準則》，借鑒企業會計準則體系和國際經驗，充分考慮我國政府會計特定環境和情況，制定政府會計具體準則及其應用指南。具體準則用于規范政府會計主體發生的具體經濟業務或事項的會計處理，主要包括會計要素類準則、報告類準則和特殊事項類準則。會計要素類準則，包括已經發布的存貨、投資、固定資產、無形資產四項準則，下一步還將制定出臺公共基礎設施、政府儲備物資等具體準則；報告類準則包括財務報表列報、合并財務報表等具體準則；特殊事項類準則包括租賃、或有事項等具體準則。應用指南是對具體準則的實際應用做出的操作性規定。根據具體準則建設和實施情況，財政部將適時制定出臺相關應用指南。

二是加快制定出臺政府會計制度。在繼承現行行政事業單位會計準則制度基礎上，根據《改革方案》的要求，基于《政府會計準則——基本準則》制定統一適用于各級各類行政事業單位的政府會計制度，以夯實部門和單位編制權責發生制財務報告和全面反映運行成本的核算基礎。政府會計科目設置要實現預算會計和財務會計雙重功能。預算會計科目應準確完整反映政府預算收入、預算支出和預算結余等預算執行信息，財務會計科目應全面準確反映政府的資產、負債、凈資產、收入、費用等財務信息。2015年以來，財政部已經啟動了政府會計制度的研究制定工作，2016年8月1日已經印發了《政府會計制度——行政事業單位會計科目和會計報表(征求意見稿)》，下一步將在進一步修訂完善基礎上擇機發布實施。

三是穩步有序推進政府會計準則制度貫徹實施。加快制定政府會計準則制度與現行行政單位會計制度、事業單位會計制度和高校、醫院、科學事業單位、中小學校、測繪單位、地勘單位、基層醫療衛生機構、彩票機構等行業事業單位會計制度的新舊銜接規定，并組織開展模擬測試工作，確保現行制度向政府會計準則制度穩步過渡。大力宣傳和培訓政府會計準則制度，為準則制度實施創造良好氛圍。積極指導行政事業單位調整完善現有會計信息系統，做好新舊準則制度的銜接。妥善做好政府會計準則制度與相關財務制度、資產管理制度和預算決算報告制度等政策的協調，穩步有序推進政府會計準則制度的有效實施。

四是研究制定政府成本會計制度，適時推行政府成本會計。在積極推進政府會計準則制度制定和實施的同時，加快研究制定政府成本會計制度，規定政府運行成本歸集和分攤方法等，反映政府向社會提供公共服務成本和機關運行成本等財務信息，為科學開展政府績效考評、評價政府受托責任履行情況提供扎實有效的信息基礎。條件成熟時，在各級政府、各部門、各單位逐步推行政府成本會計。

五是務實開展政府會計國際交流與合作。積極參與國際公共部門會計準則制定工作，加強與國際政府會計相關團體的交流與合作，學習借鑒國際公共部門會計準則及其他國家政府會計準則建設經驗，加快推進我國政府會計準則制定進程，不斷增強我國在國際政府會計規則制定中的話語權和影響力。

(二)完善民間非營利組織會計制度的措施和要求

一是深入開展民間非營利組織會計制度實施情況的調研。認真研究學習黨中央、國務院關于基金會、社會團體、民辦醫療、民辦醫院等社會組織改革和宗教事務管理等政策方針，以及相關最新法規制度，總結提煉民間非營利組織會計改革要求；采取座談會、實地走訪等多種形式，深入民政部門、各類民間非營利組織、會計師事務所及其他相關方面，充分了解會計制度執行中出現的新情況、新問題以及各相關方面對民間非營利組織會計信息的新需求，在此基礎上提出加強和規范民間非營利組織會計管理的措施和要求，同時確定民間非營利組織會計制度的基本修訂思路和修訂內容。

二是修改和完善民間非營利組織會計標準。根據確定的修訂思路和修訂內容，起草民間非營利組織會計制度修訂稿，廣泛組織征求意見，不斷修改完善，適時發布。同時，順應民間非營利組織改革需要，配合相關改革政策，研究制定專門針對民間非營利組織的會計核算辦法或規定，促進社會事業健康發展。

三是積極做好制度發布后的宣傳培訓和貫徹實施工作。包括及時印發與之配套的新舊銜接辦法、實施要求和講解等配套文件，與民政部等部門建立聯動機制，廣泛開展宣傳、培訓、監督、指導等各項工作，確保新制度落實到位。

(三)修訂社會保險基金等基金(資金)類會計制度的措施和要求

一是研究制定統一的社會保險基金會計制度。結合社會保險基金財務制度改革，加快推進社會保險基金會計制度修訂工作。梳理現行社會保險基金會計體系執行中出現的問題，認真研究機關事業單位工作人員養老保險制度改革、基本養老保險投資管理的最新規定，提出社會保險基金會計制度修訂思路。起草社會保險基金會計制度修訂稿，組織征求意見、修改完善、模擬測試等工作。適時發布社會保險基金會計制度，及時印發相關新舊銜接辦法，做好制度發布實施前的準備工作。

二是研究制定機關事業單位職業年金會計制度。根據《國務院辦公廳關于印發機關事業單位職業年金辦法的通知》(國辦發〔2015〕18號)等有關規定，研究起草相關會計制度并發布征求意見稿。認真整理、匯總、分析各方面的反饋意見，修改完善并適時發布相關會計制度。會同有關部門共同推進制度的貫徹實施工作。

三是對住房公積金、土地儲備資金等基金(資金)會計核算辦法進行修訂并適時發布。調查研究住房公積金會計核算辦法、土地儲備資金會計核算辦法實施中存在問題，深入了解各有關方面對住房公積金和土地儲備資金的會計信息需求以及相關政策建議，密切跟蹤相關改革進展，適時啟動住房公積金、土地儲備資金等會計核算辦法的修訂研究工作。