民族復興大業呼喚強大“效益合力”

——談如何推進經濟建設和國防建設融合發展

作者:姜魯鳴 王偉海(國防大學)

中共中央、國務院、中央軍委今年7月印發《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》,這是中華人民共和國成立以來,頒布的第一個指導經濟建設和國防建設融合發展的綱領性文件。《意見》明確了新形勢下軍民融合發展的總體思路、重點任務、政策措施,是當前和今后一個時期統籌推進經濟建設和國防建設融合發展的行動指針。

處理好“大炮和黃油”的關系

自國家產生以來,如何統籌安全與發展,一直是困擾各國的歷史難題。對一個崛起中的發展中大國而言,既要維持經濟發展強勢,又要保持軍事發展強勢,倘若處理不好“大炮和黃油”的關系,國防建設和經濟建設出現失衡,就會導致國家衰落。歷史上曾經挑戰世界頭號強國的法國、德國、日本和蘇聯,都有過慘痛教訓。今天的中國,經濟發展進入新常態,財政收入增長進入調整期,國防投入資源條件趨緊。同時,隨著經濟總量和綜合實力不斷上升,各種可以預見和難以預見的風險和挑戰也在不斷增多,國防安全壓力不斷增大。在這種背景下,實施軍民融合發展戰略,促進兩大建設融合發展,就既能以經濟社會發展的整體實力支撐國防和軍隊建設,同時,又能最大限度地發揮國防和軍隊建設對經濟社會發展尤其是高新產業發展的帶動作用。只有依靠軍民融合產生的強大“效益合力”,我們才能以技術最先進、成本最經濟和最具可持續性的強大物質力量成就民族復興大業。

當今時代,如何管理國防事業、如何治理大國軍隊,已成為國家現代治理能力的重要體現和顯著標志。長期以來,我國在傳統體制下形成的條塊分割,導致軍口和民口兩張皮的情況,軍隊是軍隊的,民用是民用的,軍民兩張皮,既浪費了資源,也不能互通有無、互相促進,這不符合國家治理現代化的內在要求。當前,盡管我國經濟總量已居世界第二位,經濟社會發展的物質技術基礎很堅實,但受制于軍民二元分離結構,一些民用先進技術和產品還難以快速為軍隊吸納和利用,一些先進的社會資源難以為國防和軍隊建設所用。今天,我們迫切需要通過推動兩大建設深度融合,打破軍民二元分離結構,實現軍民之間的“車同軌、書同文”。

跨越“此多彼少”的零和博弈困境

對于一個大國,如果兩大建設發展時序長期失衡,一條腿長、一條腿短既跑不快,也跑不遠,最終國家發展利益和安全利益都將受到傷害。隨著我國經濟的高速增長,軍事實力和經濟實力發展不平衡、不同步的問題日益顯現,軍事實力已成為綜合國力諸要素中的“短板”,已成為我國綜合國力均衡發展的重要制約。只有實現兩大建設融合發展,在經濟建設和國防建設之間消除體系壁壘和封閉隔離,才能最大限度地促使兩大系統間人才、資金、物資、技術、信息等全要素的交流和融合,從而跨越資源配置上“此多彼少”的零和博弈困境。

從統籌國家發展和國家安全所需看,資源配置大致可分為三個環節:首先是國家資源在經濟和國防兩大領域的初次分配,其次是資源在國防系統內不同部門之間的再配置,最后是資源在經濟和國防領域之間的跨領域配置。顯然,沒有初次分配環節的合理分配,國防建設就成了無本之木、無源之水;沒有再分配環節的優化配置,國防資源就難以有效轉化為國防能力;而資源的跨領域配置,對于促進兩大系統要素的優化組合和融合創新、在全社會范圍內優化資源配置意義重大。這正是推進軍民深度融合的根本原因所在,也是建設軍民融合性國防體系的核心要義。對此,《意見》鮮明提出,“經濟建設和國防建設融合發展的主要目標是:形成全要素、多領域、高效益的軍民深度融合發展格局”。為實現這個目標,《意見》確立了2020年的發展目標,即經濟建設和國防建設融合發展的體制機制更加成熟定型,基本形成軍民深度融合發展的基礎領域資源共享體系、中國特色先進國防科技工業體系、軍民科技協同創新體系、軍事人才培養體系、軍隊保障社會化體系、國防動員體系。

經濟建設和國防建設是否達到融合態,最重要的是看國家發展和安全建立在什么樣的物質技術基礎上。回眸歷史,至19世紀中葉,在西方外部強力作用下,古老中國文明演進進程被迫中斷,被強行納入西方主導的近現代化軌道。在中國近代化初期,以購買力平價計算的晚清經濟體量仍很龐大,占世界經濟總量很大比重。表面看來,巨大社會財富未能有效轉化為國防實力,導致“國富兵弱”,是晚清政權腐敗和政策不力的結局。但這只是一種虛假表象。根本原因在于,晚清的GDP主要建立在農業文明之上。一個堆積在土布、糧食以及絲綢、茶葉、瓷器基礎上的華夏帝國,即使經濟總量再龐大,也是不可能戰勝以工業機器為根基的西方文明的。由此看來,轟轟烈烈30年的洋務運動所發展起來的產業技術,由于缺乏足夠的近代化母體哺育而成為孤懸的“飛地產業”,最終走向失敗也就不足為怪了。

歷史一再證明,強國之所以能夠稱強,關鍵在于當世界技術形態發生重大轉換之際,能夠適時轉換本國的技術基礎,并以領先于當代的物質技術力量為基礎構建強大軍事力量。今天,我們謀求經濟建設和國防建設融合發展,視力之及不能僅限于資源上的優化和節約,更重要的是提升本民族的創新能力,建立強大創新機制,使國家兩大建設的融合登上時代之巔。

在經濟全球化時代,一國經濟建設和國防建設融合發展,在本國封閉域內是無法實現和完成的。國內發展與安全的關系,與本國在國際格局中的發展和安全態勢息息相關。目前,我國境外企業已近3萬家,境外企業資產總額超過3萬億美元,所面臨的安全風險也不斷增加。對此,《意見》以寬闊的全球視野謀劃國家發展和國家安全的深度融合,從世界格局變遷中規劃我國軍民融合發展戰略,明確提出“統籌海洋開發和海上維權”“實現開發海洋和維護海權的有機統一”“維護國家海外利益”等戰略任務,在統籌國內外大局中拓展軍民融合發展空間。

正確選擇融合發展路徑

當前,深入實施軍民融合發展戰略,破除影響兩大建設融合發展的一系列體制性障礙、結構性矛盾、政策性問題,必須選擇正確的推進方式和路徑,綜合發力、綜合施策。為此,《意見》為我們指明了推進的基本路徑和實施方式。

黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢,是統籌經濟建設和國防建設、推進軍民融合深度發展的根本政治保證。推進軍民深度融合關鍵在黨,要全面加強黨對軍民融合發展事業的領導,統籌處理好軍隊、政府和市場三者的關系,確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹到軍民融合發展的各領域全過程。必須立足國家安全和發展利益全局,超越部門利益和局部利益,強化國家意志和國家利益,牢固確立國家在軍民融合發展中的主導地位,優化資源配置,引導和匯集社會優質資源積極參與,形成推動軍民融合深度發展的社會合力。要充分發揮社會主義制度集中力量辦大事的體制優勢,從國家發展戰略高度進行統籌謀劃,研究軍民融合領域具有前瞻性、全局性、系統性、長遠性的重大政策、重大問題和重大工程,加強戰略規劃、政策引導和法制保障。

兩大建設融合本質上是利益整合,體制改革則是相關利益整合的深刻反映。針對當前軍地“兩張皮”和“多龍治水”等問題,迫切需要解決“有資源無聚合、有實力無能力”的問題。當前,關鍵是實現“兩個貫通”:首先在軍地兩大系統內部基本消除融合障礙,解決各部門競相爭奪融合主導權、爭不上就消極應對融合等問題,實現“系統內貫通”;以此為基礎,堅決消除軍地之間相互隔離的格局,實現“軍地貫通”,形成全國統一融合需求、統一發展規劃、統一資源配置的格局。還要建立推進軍民融合的相關機制,建立嚴格的融合績效評估考核制度,對推進軍民融合的目標任務進行量化,將其納入相關的政績考核體系,實行獎懲分明的制度。

充分運用市場經濟利益驅動的原則推進軍民融合是增強融合動力的關鍵。市場機制既能使多元投資、多方技術、多種力量向國防和軍隊建設聚焦,又能使國防和軍隊建設成果向經濟社會領域溢出,不斷推進國防建設與經濟社會發展的有機融合。目前,世界主要國家的普遍做法是:國防人人有責,但貫徹國防要求又不會吃虧,甚至還能贏利。美軍在伊拉克戰爭和阿富汗戰爭中為了保障軍隊,征募了很多地方專業人員,薪金是國內同類人員薪酬的2.5倍,體現了市場經濟條件下推進軍民融合的基本要求。多年來,我國推進軍民融合,行政手段用得多,經濟手段用得較少。為此,《意見》強調要“發揮市場作用”,目的就是要把有利于國家整體和長遠利益的軍民融合,有效轉化為各部門、各地區、各單位的利益驅動,實現參與各方利益的共贏,進而形成各局部利益體都自覺自愿推進軍民融合的格局。

法治是國家治理現代化的基石,也是促進兩大建設融合發展的基本保障。兩大建設融合發展涉及軍地諸多部門和領域,主體多元,關系復雜,單靠傳統行政調控和部門協調成本極高,必須依靠權威的法律法規來約束。我們必須逐步構建相關法律法規體系,依法規范軍民融合的組織領導、運行機制、責任義務、配套保障等問題,切實提高軍民融合發展法治化水平。

《光明日報》( 2016年11月23日 11版)