●結(jié)構(gòu)性改革真正要改的是體制機(jī)制的結(jié)構(gòu)。通過(guò)行政的手段對(duì)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，往往會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲更加突出，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用才能解決問(wèn)題。

●問(wèn)題的癥結(jié)在于,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的制度基礎(chǔ)還沒(méi)有完全建立起來(lái)。在這種情況下，唯一的出路就是盡快建立和完善統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。

●政府的作用，是為企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者提供一個(gè)穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和法治環(huán)境。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，現(xiàn)階段需要從制定和執(zhí)行市場(chǎng)進(jìn)入的負(fù)面清單、全面推進(jìn)金融改革等六個(gè)方面抓緊推進(jìn)。

吳敬璉

由中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇主辦、新浪財(cái)經(jīng)和清華經(jīng)管學(xué)院協(xié)辦的長(zhǎng)安講壇，日前在清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院舉行了300期主題演講暨小型紀(jì)念會(huì)。論壇學(xué)術(shù)委員會(huì)榮譽(yù)成員、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉發(fā)表了題為“什么是結(jié)構(gòu)性改革，它為何如此重要”的主題演講。

吳敬璉表示，結(jié)構(gòu)性改革真正要改的是體制機(jī)制的結(jié)構(gòu)，通過(guò)行政的手段對(duì)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，往往會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲更加突出。因此，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用才能解決問(wèn)題。政府的作用，是為企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者提供一個(gè)穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和法治環(huán)境。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，現(xiàn)階段需要從制定和執(zhí)行市場(chǎng)進(jìn)入的負(fù)面清單、全面推進(jìn)金融改革等六個(gè)方面抓緊推進(jìn)。

結(jié)構(gòu)性改革就是體制機(jī)制改革

吳敬璉提出，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的提法，實(shí)際上包含了兩個(gè)含義不同的“結(jié)構(gòu)”。

第一層含義的“結(jié)構(gòu)”是指經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，即資源配置的結(jié)構(gòu)。從供給側(cè)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由三個(gè)基本驅(qū)動(dòng)元素驅(qū)動(dòng)，即勞動(dòng)、資本和效率。從本世紀(jì)初期開(kāi)始，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)原來(lái)所依靠的驅(qū)動(dòng)力開(kāi)始消退，主要依靠投資驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)方式所造成的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲和資源錯(cuò)配卻愈演愈烈。由此，中國(guó)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)下行的趨勢(shì)性變化。吳敬璉認(rèn)為，治本之策，就是通過(guò)資源的再配置，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高供給側(cè)的質(zhì)量。

第二層意義上的“結(jié)構(gòu)”是體制機(jī)制的結(jié)構(gòu)，這也是“結(jié)構(gòu)性改革”中真正要改革的“結(jié)構(gòu)”。這兩種“結(jié)構(gòu)”不可混淆，否則就會(huì)用經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整去取代體制結(jié)構(gòu)的改革，會(huì)造成十分消極的后果。

吳敬璉表示，改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)“三去一降一補(bǔ)”，即去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板。調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)則有兩種方式：一種是按照國(guó)家的計(jì)劃和規(guī)劃、政府的政策要求，通過(guò)行政命令來(lái)調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)的企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)等等；另外一種是在反映資源相對(duì)稀缺程度的價(jià)格信號(hào)的引導(dǎo)下，通過(guò)市場(chǎng)的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣和優(yōu)勝劣汰作用來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化再配置。

在以前相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，中國(guó)習(xí)慣于沿襲政府在資源配置中起決定性作用的傳統(tǒng)，用第一種方式來(lái)“調(diào)整結(jié)構(gòu)”。吳敬璉認(rèn)為，政府直接“調(diào)結(jié)構(gòu)”不但無(wú)效，甚至?xí)m得其反。早在改革開(kāi)放初期，許多人已經(jīng)意識(shí)到中國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重扭曲，效益受到損害，需要進(jìn)行調(diào)整。但是，在當(dāng)時(shí)政府主導(dǎo)資源配置的條件下，這種調(diào)整還是通過(guò)行政手段進(jìn)行的。

吳敬璉表示，這種方法的根本問(wèn)題在于，政府沒(méi)有辦法判定什么樣的結(jié)構(gòu)才是好的結(jié)構(gòu)，而且結(jié)構(gòu)扭曲往往就是由體制缺陷和政策偏差造成的。即使調(diào)整到位了，也并不能讓市場(chǎng)獲得一個(gè)好的結(jié)構(gòu)。此外，造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲的各種體制和政策上的因素并沒(méi)有改變，很多調(diào)整都是“治標(biāo)不治本”的無(wú)用功。

吳敬璉表示，后來(lái)經(jīng)過(guò)20年左右時(shí)間的改革，市場(chǎng)逐漸地成長(zhǎng)和發(fā)育起來(lái)，但政府主導(dǎo)和配置資源的習(xí)慣依然保留著，結(jié)構(gòu)扭曲的問(wèn)題也難以解決。在2004年出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)“過(guò)熱”以后，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)到底是“全面過(guò)熱”還是“局部過(guò)熱”，各界發(fā)生了爭(zhēng)論。當(dāng)時(shí)有三種意見(jiàn)：第一種認(rèn)為沒(méi)有發(fā)生過(guò)熱，也不贊成采取總量緊縮政策。第二種認(rèn)為經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了總量過(guò)熱，主張采取緊縮措施，防止股票和房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫膨脹而導(dǎo)致崩盤(pán)。然而，獲得決策層肯定的是第三種意見(jiàn)，即認(rèn)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)沒(méi)有出現(xiàn)“全面過(guò)熱”，只需采取措施加以控制，抑制“過(guò)熱部門(mén)”的擴(kuò)張，就能保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。

由此，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)多次制定并頒布了相關(guān)文件與規(guī)定，希望用行政的手段對(duì)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。但是，這樣的調(diào)整卻導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲更加突出，產(chǎn)能過(guò)剩的行業(yè)越調(diào)越多。因?yàn)閮r(jià)格信號(hào)扭曲和成本失真，用各種補(bǔ)貼、政策優(yōu)惠扶植的指定產(chǎn)業(yè)很快也變成了產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)。直到現(xiàn)在，結(jié)構(gòu)調(diào)整的第一大任務(wù)還是去產(chǎn)能，這也反映了用行政方法調(diào)結(jié)構(gòu)的致命弱點(diǎn)。

市場(chǎng)配置資源的制度基礎(chǔ)還未完全建立

吳敬璉表示，要通過(guò)“三去一降一補(bǔ)”來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化再配置，直接靠政府手里的各種行政手段是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，才能解決問(wèn)題。當(dāng)然也要更好地發(fā)揮政府的作用，市場(chǎng)的作用和政府的作用都要有準(zhǔn)確的定位。

市場(chǎng)有兩個(gè)主要的功能，一是能夠建立起有效地配置資源的機(jī)制，二是能建立起激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性的激勵(lì)機(jī)制。吳敬璉認(rèn)為，市場(chǎng)機(jī)制所具有的優(yōu)勢(shì)是行政手段做不到的，而“三去一降一補(bǔ)”正是要靠這兩個(gè)重要的機(jī)制才能夠?qū)崿F(xiàn)。

吳敬璉舉例解釋道，比如要去鋼鐵行業(yè)的過(guò)剩產(chǎn)能，以前的辦法是由行政機(jī)關(guān)發(fā)布計(jì)劃指標(biāo)，再將指標(biāo)下放。指標(biāo)的規(guī)定通常只能按企業(yè)的大小、設(shè)備的新舊等硬指標(biāo)“一刀切”，否則就減不下去。然而根據(jù)這樣的標(biāo)準(zhǔn)，被切掉的往往并不是效率最差的設(shè)備和企業(yè)。吳敬璉說(shuō)，加上各行政部門(mén)都要保護(hù)自己的產(chǎn)業(yè)，可能反而縱容企業(yè)增加產(chǎn)能。

而“補(bǔ)短板”的實(shí)質(zhì)應(yīng)該是加快效率較高、供不應(yīng)求的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。用行政的辦法也跟市場(chǎng)激勵(lì)的辦法很不一樣，主要靠政治動(dòng)員和運(yùn)用政府的政策去扶植一些政府認(rèn)定應(yīng)該發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和應(yīng)當(dāng)做強(qiáng)、做大的企業(yè)，和依靠市場(chǎng)機(jī)制獎(jiǎng)勤罰劣及優(yōu)勝劣汰的結(jié)果完全不同。

政府要起的作用不是直接出手去調(diào)結(jié)構(gòu)，而是提供公共品；不是操控市場(chǎng)和干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，而是為市場(chǎng)的運(yùn)作提供更好的條件，為企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者提供一個(gè)穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和法治環(huán)境。當(dāng)然它還需要在一些市場(chǎng)不能起作用的地方發(fā)揮作用。

所以，問(wèn)題的癥結(jié)在于使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的制度基礎(chǔ)還沒(méi)有完全建立起來(lái)。在這種情況下，唯一的出路就是盡快建立和完善統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。而現(xiàn)在的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，還不足以承擔(dān)有效配置和再配置資源的重任。

我們習(xí)慣于把從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革叫作“體制改革”，其實(shí)也是“結(jié)構(gòu)性改革”的另一種表達(dá)。既然中國(guó)已經(jīng)初步建立起了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本框架，現(xiàn)在要對(duì)其中某些構(gòu)架進(jìn)行改革也是應(yīng)有之義。因此，用“結(jié)構(gòu)性改革”來(lái)概括現(xiàn)在要進(jìn)行的改革，也是完全可以的。

其他國(guó)家進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)踐對(duì)我們是有啟發(fā)意義的。吳敬璉表示，2004年國(guó)際貨幣基金組織（IMF）曾經(jīng)建議一些國(guó)家進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，跟我國(guó)現(xiàn)在遇到的情況相類似，當(dāng)時(shí)有些人認(rèn)為許多經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是由于需求過(guò)剩或不足造成的。而當(dāng)時(shí)IMF研究中心主任拉詹（R.Rajan）的觀點(diǎn)是，許多經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是由市場(chǎng)運(yùn)行中的問(wèn)題造成的，而不是因?yàn)橘Y源短缺或者總需求過(guò)剩或不足。