深化行政執(zhí)法體制改革是黨的十八大以來黨和國(guó)家著力推進(jìn)的一項(xiàng)重要舉措。推進(jìn)綜合執(zhí)法，加大基層行政執(zhí)法力度，大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類是深化改革的重要抓手。近年來，國(guó)家對(duì)文物保護(hù)的重視日益增強(qiáng)，保護(hù)文物的重要屏障是加強(qiáng)文物行政執(zhí)法，那么在執(zhí)法體制改革的大背景下，文物執(zhí)法權(quán)該綜合嗎？

筆者認(rèn)為，將文物執(zhí)法權(quán)納入綜合執(zhí)法的范疇，組建一支綜合執(zhí)法隊(duì)，不利于有效落實(shí)文物執(zhí)法的要求，也難以實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)文物的目標(biāo)。綜合行政執(zhí)法在整合、規(guī)范執(zhí)法主體，推動(dòng)執(zhí)法重心下移，減少執(zhí)法層級(jí)，完善執(zhí)法制度，創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)管方式等方面具有顯著價(jià)值，尤其是多部門存在交叉的執(zhí)法領(lǐng)域如城管、住建、環(huán)保、工商、質(zhì)檢等改革效果明顯，將起到優(yōu)化配置執(zhí)法資源，減少彼此推諉，提高執(zhí)法效率的作用。但在強(qiáng)調(diào)綜合執(zhí)法的綜合性、高效性的同時(shí)，不能忽視行政執(zhí)法的專業(yè)性。具體到文物領(lǐng)域，不能脫離文物行政執(zhí)法的特點(diǎn)和我國(guó)復(fù)雜的文物國(guó)情。

文物保護(hù)目前面臨著嚴(yán)峻的形勢(shì)，亟須健全執(zhí)法體系，加大執(zhí)法力度。我國(guó)文物數(shù)量龐大，但安全狀況卻不容樂觀。第三次文物普查數(shù)據(jù)顯示，三十年來有近四萬處不可移動(dòng)文物消失，還有大量文物保護(hù)狀況堪憂。這亟須加強(qiáng)文物執(zhí)法，防止文物遭到破壞的態(tài)勢(shì)進(jìn)一步惡化。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見》明確指出要加強(qiáng)文物督察，加強(qiáng)地方文物執(zhí)法工作，嚴(yán)格責(zé)任追究。也不斷有專家學(xué)者指出文物保護(hù)重在健全執(zhí)法，要讓文物保護(hù)法真正成為有“牙齒”的法。這意味著在保護(hù)文物方面要有一支有力的執(zhí)法隊(duì)伍。

目前文物行政執(zhí)法主要指向檢查、督促文物安全保護(hù)與管理情況，查處違法違規(guī)行為等工作。文物執(zhí)法主要針對(duì)破壞文物和不利于文物保護(hù)的行為，如擅自修繕不可移動(dòng)文物，明顯改變文物原狀，擅自在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)，擅自遷移、拆除不可移動(dòng)文物，擅自改變國(guó)有文物保護(hù)單位用途，以及嚴(yán)重影響文物保護(hù)單位歷史風(fēng)貌的行為，文物收藏單位未嚴(yán)格遵循文物保護(hù)法的規(guī)定配備文保設(shè)施、管理文物，以及文物經(jīng)營(yíng)秩序中的違法行為等。

文物執(zhí)法對(duì)專業(yè)性有較高要求。文物保護(hù)的本質(zhì)是按照專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，采取必要的措施，延長(zhǎng)文物生命。評(píng)價(jià)是否違反保護(hù)文物法定義務(wù)的重要標(biāo)準(zhǔn)是有無遵守專業(yè)規(guī)范。這在執(zhí)法實(shí)踐中離不開專業(yè)性的解釋。這不僅需要執(zhí)法人員有一定的文保專業(yè)素養(yǎng)，而且離不開文保專家的緊密配合。專業(yè)鑒定評(píng)價(jià)是執(zhí)法的重要依據(jù)。

文物執(zhí)法對(duì)時(shí)效要求非常強(qiáng)。文物不可再生的屬性決定了文物執(zhí)法的重心在搶救文物上。一旦發(fā)生違法行為需盡快采取執(zhí)法措施，防止損害后果進(jìn)一步擴(kuò)大。這要求執(zhí)法人員能快速作出專業(yè)判斷或快速獲得專家意見，迅速采取有針對(duì)性的執(zhí)法措施。同時(shí)，文物執(zhí)法更要求做好事先防范，防止出現(xiàn)損害文物的行為。這同樣要求執(zhí)法人員能事先判斷文物是否存在安全隱患，及時(shí)開展執(zhí)法行動(dòng)。

一旦文物執(zhí)法隊(duì)伍脫離文物行政管理職能部門，勢(shì)必影響到執(zhí)法的效果。在文物執(zhí)法上，因?qū)I(yè)性和時(shí)效的特殊要求，必然要求管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)的緊密銜接。盡管綜合執(zhí)法的突破口是提高執(zhí)法人員綜合素養(yǎng)和建立管理部門和執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，但這仍難以滿足文物執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)要求。首先文物保護(hù)是一個(gè)專業(yè)性極強(qiáng)的領(lǐng)域，一個(gè)綜合執(zhí)法人員難以在短時(shí)間內(nèi)具備判斷文物違法行為的能力，尤其是事先預(yù)警的預(yù)判。其次，脫離了行政隸屬關(guān)系，文保專家難以和執(zhí)法人員之間建立起無縫對(duì)接，而任何協(xié)調(diào)程序上所消耗的時(shí)間，都會(huì)加重文物的損害程度。再者，目前整體的執(zhí)法環(huán)境普遍強(qiáng)調(diào)事后矯正和處理，綜合執(zhí)法力量的調(diào)配也是優(yōu)先處理已造成損害結(jié)果的行為，這也勢(shì)必難以滿足文物執(zhí)法事先防范的要求。

現(xiàn)實(shí)中一些文物執(zhí)法權(quán)綜合的實(shí)踐也驗(yàn)證了筆者的論斷。在綜合執(zhí)法工作中，文物執(zhí)法往往未能得到足夠重視，有的地區(qū)綜合行政執(zhí)法部門每年幾百起執(zhí)法案件，卻多年來沒有查處一起文物執(zhí)法案件。依靠綜合執(zhí)法隊(duì)員完成防范性文物執(zhí)法巡查幾乎難以做到。

面對(duì)我國(guó)文物保護(hù)緊迫的形勢(shì)和文物執(zhí)法的特殊要求，文物執(zhí)法權(quán)不應(yīng)納入綜合執(zhí)法體系。各級(jí)文物行政管理部門應(yīng)盡快建立直接管理的執(zhí)法隊(duì)伍。無論是執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)的養(yǎng)成，還是執(zhí)法過程獲得專業(yè)支持更加便捷，抑或文物保護(hù)防患于未然，一支由文物行政管理部門直接管理的執(zhí)法隊(duì)伍都有利于上述文物執(zhí)法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（張舜璽）