原標題：湖北襄陽“最徹底的戶改”：農業人口進城落戶后不退地

“必須認識到人口資源是核心競爭力，是可持續發展的根本。”這是湖北襄陽市主政者推動戶籍改革以來一直強調的一個觀點。

2015年6月，襄陽推出戶改政策，被稱為“最徹底的戶改”。“最徹底”體現在哪里?從襄陽戶改政策中的一條可見一斑，“依法保護農業轉移人口的合法權益，農業人口進城落戶后，其土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權依然享受，轉戶不退地。”這一條政策堪稱襄陽戶改一大亮點。

湖北是人口流出大省，襄陽是人口流出大市，要想在與沿海和周邊省市的“人口資源爭奪戰”中取得優勢，必須研究出臺更優惠、更寬松的“引人聚才”的政策。襄陽是湖北第一個發布戶改方案的城市，也是國內較早發布戶改方案的地級市。襄陽戶改的探索，對于100萬到300萬人口的三四線城市來說，頗具樣本意義。

“最徹底”的戶改

為何說襄陽的戶改對三四線城市有參考價值呢?

從城市布局來看，截至2015年初，我國100萬人口以上的城市已達到142個。其中，1000萬人口以上的城市有6個，500萬-1000萬的城市有10個，而人口100萬到300萬的三四線城市占了最大比例，這些城市的規模和資源條件，決定了它們應該成為未來城鎮化和戶籍改革的重點。從聚集人口的角度看，相對城市病日漸突出的特大城市，這一輪戶改給三四線城市帶來擴容機會。不少地方主政者也認為，三四線城市應最大限度降低落戶門檻，吸納人口集聚。

巧合的是，襄陽發布戶改時，恰好是國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》發布滿一年，文件提出將全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。三四線城市的擴容機會和國家戶改政策，正是襄陽戶改的大背景。

按照湖北“一主兩副”發展戰略，襄陽為省域副中心城市。2015年，襄陽中心城區戶籍人口約120萬，常住人口130余萬。2015年6月，襄陽發布戶籍改革意見，實行“四個零門檻”的落戶政策，即引進人才零門檻;投資經商辦企業零門檻;購房(含租房)零門檻;流動人口落戶零門檻。文件提出了改革目標，即實現“到2020年襄陽市中心城區建成區常住人口達到200萬人、到2030年達到300萬人”。

襄陽在湖北率先出臺政策，且比同省的地市州更優惠;同過去的政策相比，取消了諸多限制，比如以前要求有合法固定住所的落戶人員，有居住面積、年限的要求，而現在沒有任何限制。

最能體現襄陽戶改決心的是，襄陽按照中等城市的定位確定落戶標準。按照國家劃分的四類城市落戶標準，襄陽城區常住人口130萬，屬于大城市。如果按照大城市的標準，會對一批想到襄陽落戶的人有限制；襄陽通過降低落戶標準，以退為進，按照中等城市(50萬到100萬人口的城市)的標準，來推動城市改革發展。

最優政策出來后，接下來的問題就是人從哪里來。

人從哪里來

襄陽市發改委參與制定的《襄陽市中心城區2020-2030年建成區面積和人口問題研究報告》顯示，我國已經進入老齡化社會，對于襄陽這樣一個地處中部內陸、人口規模中等、正處于工業化中后期發展階段的城市來說，意味著未富先老的風險。

報告提到，人力資本存量持續的增加，是保證長期增長的重要因素。因此，未來城市的競爭，將是人口的競爭。維持人口的合理增長率，推動人口結構的持續改善，是保持襄陽長期穩定增長的重要先決條件。

近十年，城市戶口(部分特大城市除外)吸引力似乎在逐漸減弱。

為此，襄陽新政一方面提出農業人口進城落戶不退地，為農民留足“后路”;同時推出一系列關于農業轉移人口及其他常住人口基本公共服務保障政策，吸納包括農業轉移人口在內的落戶人員。

和許多中西部城市一樣，襄陽一直是人口凈流出大市，但中心城區每年約有1萬人的凈流入人口。按照襄陽的目標，到2020年襄陽市中心城區常住人口要達到200萬人，到2030年達到300萬人。襄陽戶籍改革小組協調多個部門對人口增量做過一份精確預測：目前襄陽中心城區戶籍人口116萬，常住人口130萬，與中心城區常住人口目標相差70萬，這意味著襄陽6年年均需要增長11.6萬余人。而按照目前襄陽中心城區2014年凈增戶籍人口1.2萬人、凈流入人口最多2.9萬人的情況，與年增11.6萬的目標，還有年增7.5萬人的距離。

那么，如何完成年增7.5萬人的目標?近年來，襄陽的建設和發展突飛猛進，對人口的吸引力很強，有大量的農民愿意進城成為新市民，還有一系列的優惠政策，也吸引大量外來流動人口創業就業，落戶襄陽。

襄陽市還對相關產業可吸納人口的數據做了預測，結合每年落戶的人口增量，預計戶籍放開后，每年將有5萬人落戶襄陽，而距離人口增量還剩下的2.5萬人，則需要襄陽繼續發揮區位優勢，增強城市吸引力。

如何留住人

戶改的著力點應放在進城落戶人員的公共服務均等化上。對于三四線地級市來說，當下最現實的問題是，如何吸引人以及安置并留住人。

襄陽市發改委一份人口分析報告建議，要實現2020年、2030年中心城區人口增長目標，關鍵在于襄陽能否找到增加人口的有效措施，其中包括：推進戶籍制度改革，放開襄陽中心城區落戶條件、支持中小企業發展、有序推進農民市民化，大力支持農民就近就地轉移，以及多渠道籌集城市建設資金等。

雖然受經濟形勢影響，襄陽的企業開工不足，用工需求量較往年下降，但是因人口紅利消失，可供給的人力資源數量減少，求職總量也下降，襄陽人才市場供需仍處于缺工狀態。因為沒有招夠人，企業停掉了一些生產線。

和中西部很多城市一樣，襄陽民營經濟并不活躍。回襄陽就業的大學生多在政府、事業單位和國企上班。襄陽市市長秦軍分析當地經濟結構時提到，襄陽中小企業不夠發達，民營經濟不夠活躍，科技創新型企業、高新技術企業、新三板企業偏少，市場主體發展不足，當下應該鼓勵創業、厚植產業。為此，襄陽把更多的抓手放在“萬億工業計劃”上，襄陽主政者堅定的認為，只有城市產業發展起來，才能為新市民提供就業崗位。

按照襄陽市的最新計劃，到2018年，襄陽工業總產值將達到1萬億元。官方數據顯示，2015年規模以上工業完成總產值6000億元，同比增長13.8%。如果要完成2018年的萬億目標，意味著接下來3年規模以上工業總產值的平均增速要在14%以上。

凡是改革都需要成本，包括農業轉移人口市民化的人均成本。襄陽戶改也面臨同樣的問題，當下試點的配套政策滯后，涉及到許多國家層面的政策尚未出臺，比如圍繞建立人口轉移成本分擔機制，實行財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤，具體如何掛鉤尚未出臺具體辦法，省級政府舉債使用方向要向試點地區傾斜也沒有具體操作細則等，這些都是亟待解決的問題。