■比治理戶籍亂象更重大的進步是打破長期城鄉二元戶籍制度的藩籬

與張永航沒有戶口的境遇不同,戶籍治理的另一極端現象是一家有多個戶口,這些大多是通過不法途徑得來,用于謀求不法利益的,譬如在大城市用多個戶口買動輒一個單元的房子,這樣的報道過去幾年屢見報端。

近幾年,公安部門深入開展戶口登記管理清理整頓工作,2014年清理全國共注銷123萬個重復戶口,2015年又清理注銷重復戶口82.5萬個。2016年的目標是——實現全國戶口和公民身份號碼準確性、唯一性、權威性。

中國人民公安大學治安學院教授王太元在接受本報專訪時表示,每個人都具有與他人相區別的身份特征、與他人相聯系的親屬關系、在某區域生活的住址信息,“無戶口”就讓實體存在的某人在制度化運行的社會中得不到體現,不僅他人、社會和國家無法實施保護、管理、監督,他自身也沒有辦法正常生活、合法活動、平等交往。

王太元將“黑戶”、“多戶”統稱為戶籍亂象。比較起13億人口,戶籍亂象工作涉及的并不是一個廣眾群體。比起“黑戶”與“多戶”的反差,中國戶籍制度面臨更普遍的是城市戶口和農村戶口的長期二元對立。

盡管2014年國務院下發的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》,已經明確了取消農業戶口與非農業戶口性質區分,建立城鄉統一的戶口登記制度,但這仍是一個不得不說的話題,因為真正城鄉一體戶籍制度還在不斷的摸索完善之中。

對于張永航的父輩而言,能夠獲得一個城鎮戶口那是一件異常艱難的事。張永航的叔叔長年在沈陽干工程,世紀之交的那兩年,費盡九牛二虎之力,才實現了“農轉非”,獲得了與城市人一樣的福利保障。再早上十幾年,村里總共就出一個“農轉非”,那時候這個指標意味著可以拿著糧票享受糧食供應。

2007年,隨著房地產開發高潮的到來,張永航一家所在村子因為地處城市近郊,開始拆遷,村里已經“農轉非”的村民很多又都涌動回來,謀求“非轉農”,但大多數人并沒有獲得成功,反倒是戶口還在村里的人家“多分了三五套”。

城鄉二元戶籍制度,是計劃經濟帶給中國的一個印記。早在新中國成立初期,就分別頒布了《城市戶口管理暫行條例》對城市戶口進行管理,同時也建立起了農村戶口登記制度。從此,城里人吃上了供應糧,過上了醫療教育等社會保障較為完備的生活,而農村里的中國人吃的是自己的口糧,社會保障各項福利很少。

城市就是城市,農村就是農村。

1979年之前,除了上級組織調動所屬人員之外,其他人的遷徙流動,幾乎都要經歷全面申請、嚴格審查的行政審批。“這種管控格局與管理模式,既不是公眾所需要和愿意的,也不是管理者所需要和愿意的,但卻是在短缺條件下普遍實施的計劃經濟所需要和長期堅持的。”王太元說。

漫長的農業文明社會,戶口給中國農民帶來的是穩定的家園,帶給國家的則是穩定的稅負。早在春秋戰國時期,忙于征戰的各霸各雄就開始采用“編戶”、“定籍”的辦法,主要目的是為了斂稅和征兵,同時避免人口無序流動帶來的內部管控風險。后來幾次大的變法變革,戶籍制度也都是重要內容———商鞅變法首創“什伍連坐”,提出“使民無得擅徙”;王安石變法開創保甲,目的同樣是為了穩定稅賦、民足兵廣。

在西方,進入近代社會之前,國家甚至民族的概念,都不是一個人身份的標簽,所以也談不上戶籍,很多歐洲人只知道自己是某某領主的臣民,交給他土地上的收益,為他出征、為他耕種。

因此,古今對照、中西對比,都很難給從農業社會逐步走進全面小康的中國一個有關戶籍改革的鏡鑒。摸著石頭過河,堅持問題導向,既是必然的探索,又是聰明的選擇。

王太元認為,戶籍既是國家建立的途徑與標志,又是國家存續的前提與基礎,之前甚囂塵上的“廢除戶籍制度”說法毫無道理。

隨著改革開放以來進城務工人員的大規模流動,以及后來城鎮化步伐的不斷加快,二元體制的弊端顯露無余——依靠農民工建設和運轉的城市給不了他們戶口,也給不了相應的福利保障;越來越空心化的農村失去了他們最有勞動能力的群體,日益顯著的不平等待遇,讓城鄉戶口的價值剪刀差越來越大,給經濟良性發展和社會和諧穩定帶來了深層次矛盾。

“在現代國家,國民的唯一身份標識是‘公民’。戶籍改革的本質,是取消‘身份’限制,打破城鄉分割的‘身份’二元結構,以統一的公民資格實施國民待遇。”學者秦德君認為,這是從身份社會邁向國民社會的必由之路。

十多年前,有一篇文章說城鄉二元結構造成的不平等待遇有40多種。如今,隨著市場經濟改革的深入已經消失了很多,像布票、糧票這樣的供給不平等已經不存在,但是勞動人事制度、教育制度、社會保障制度等成為殘余的“糧票”。

時至今日,一方面部分層級、行業、區域、群體以前超值享受的計劃經濟“包福利”逐步消除,城鎮戶籍、居民身份的附著利益日漸攤薄;另一方面,部分層級、行業、區域、群體以前無緣獲得的市場經濟體制下的公共服務逐步健全,鄉村戶籍、農民身份的合法權益日漸增厚。

一薄一厚之間,社會在趨于公平,而制度改革的步伐明顯慢了。

深化改革,刻不容緩。