備案審查基本確立

　　濫發的“紅頭文件”已經成為侵犯公民合法權利的“黑手”，但從實際國情以及現行行政體制的角度出發，完全取消“紅頭文件”并不現實。如何才能規范和管理好“紅頭文件”，使之在法律的框架內發揮好規范性文件應有的作用，而不至于錯位、越權？除了從制定文件的源頭治理外，發揮好備案審查的制度優勢也是重要途徑。

　　近年來，隨著法治政府的不斷建設，“法無授權不可為”正成為政府行政的基本理念，而長期被公眾詬病、認為“于法無據”的“紅頭文件”也首當其沖，全國各地紛紛清理廢止“紅頭文件”。重慶清理規范性文件1874件，其中現行有效1187件，廢止687件；寧夏對現行有效的171件地方性法規、160件政府規章和344件規范性文件進行了清理，廢止“紅頭文件”1300余件；廣東省中山市廢止1501件，修改304件行政文件，建立起行政文件正面清單……

　　今年9月，國務院辦公廳印發《國務院2015年立法工作計劃》，其中明確要求，要切實加強對“紅頭文件”的監督管理，逐步減少行政規范性文件。凡是直接影響公民、法人和其他組織權利義務的事項，原則上都要由法律法規作出規定。制定法律法規條件還不成熟、確需制定規范性文件的，要符合法律法規和國務院有關決定、命令的規定，并公開征求意見。要切實加強規范性文件備案審查工作，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。這無疑為“紅頭文件”的清理工作又加上了重重的砝碼。

　　“治理‘紅頭文件’亂象，清理只是一方面，補齊監督缺位、加強監督力度才是治本之策。”姜明安說。早在2001年12月，國務院就公布了《法規規章備案條例》，2004年3月又發布《全面推進依法行政實施綱要》，明確要求：對報送備案的規章和規范性文件，政府法制機構應當依法嚴格審查，做到有件必備、有備必審、有錯必糾。目前，已經基本形成省、市、縣、鄉(鎮)“四級政府、三級備案”的體制框架，實現了縣級以上地方各級政府對其所屬工作部門和下級政府的規范性文件進行監督。但是，由于備案審查的文件多、人手少，與“紅頭文件”無切身利益關系，缺乏“摳問題”的積極性，發現問題幾率較小，糾錯力度打折扣等原因，導致備案審查制度并未能發揮出應有的作用，“紅頭文件”亂象雖有所遏制，但并未根除。

　　黨的十八屆四中全會提出，要加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件。這無疑為清理和規范“紅頭文件”作出了頂層設計。而解決亂象的關鍵，不僅在于完善工作機制、健全監督制度，更在于強化法治思維和法治方式在行政行為的指導性作用，將違法的可能消滅在萌芽狀態。記者 彭 波