編者按：近日，由中國行政管理學會會長李寶榮撰寫的論文——《中國式現(xiàn)代化進程中推進公共服務的戰(zhàn)略路徑與理論創(chuàng)新》被《新華文摘》2024年第19期（總第799期）轉(zhuǎn)載。該文原載于《公共管理與政策評論》2024年第4期。

文章探討了中國式現(xiàn)代化進程中公共服務發(fā)展的戰(zhàn)略路徑與理論創(chuàng)新。自黨的十八大以來，中國公共服務在制度建設、就業(yè)、教育、社會保障、健康建設、社會救助、住房條件以及社區(qū)服務質(zhì)量方面取得了顯著成就。文章分析了公共服務發(fā)展的三個階段，并介紹了推進公共服務的四個主要制度保障措施。面對新時代的需求，文章提出了五個方面的理論創(chuàng)新方向：公共服務的內(nèi)涵與外延、政策設計與標準體系、效應評估與監(jiān)管體系、數(shù)字技術(shù)賦能以及國際比較與經(jīng)驗互鑒。最后，文章強調(diào)了公共服務高質(zhì)量發(fā)展對中國式現(xiàn)代化的重要性，并呼吁構(gòu)建具有中國特色的公共服務理論體系。以下為全文：

公共服務關乎民生，連接民心。黨的二十大報告把“基本公共服務實現(xiàn)均等化”作為2035年我國發(fā)展的總體目標之一，強調(diào)要“健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕”。這為解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，以公共服務高質(zhì)量發(fā)展促進共同富裕指明了前進方向。因此，開展公共服務高質(zhì)量發(fā)展的理論和實踐研究是一項重要而緊迫的時代任務。

一、 黨的十八大以來公共服務發(fā)展的戰(zhàn)略路徑

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視公共服務，堅持“以人民為中心”的發(fā)展理念，將公共服務作為保障和改善民生的重點工作，從法律規(guī)章、規(guī)劃標準、制度政策、部署要求等方面持續(xù)推進，我國公共服務建設取得了歷史性進步，公共服務體系日益健全，基本公共服務均等化水平不斷提高，構(gòu)成了中國式現(xiàn)代化的重要標志。我國的公共服務發(fā)展歷程大致經(jīng)歷了以下三個階段：

第一，2012年至2017年，此階段的發(fā)展目標是形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系。在這五年里，我國初步構(gòu)建起覆蓋全民的國家基本公共服務制度體系，各級各類基本公共服務設施不斷改善，國家基本公共服務項目和標準得到全面落實。

第二，2017年至2022年，為適應我國社會主要矛盾的變化，此階段的發(fā)展目標是“加快推進基本公共服務均等化”，重點是以標準化的方式推進均等化，保障人民群眾得到基本公共服務的機會。并在此基礎上，不斷擴充公共服務的內(nèi)涵。2021年，國家發(fā)改委印發(fā)的《“十四五”公共服務規(guī)劃》明確界定公共服務包括基本公共服務和普惠性非基本公共服務，強調(diào)生活服務對公共服務的有益補充。

第三，2022年至今，在基本公共服務均等化水平不斷提高的背景下，新時代新征程的發(fā)展目標指向更加完整和更高質(zhì)量“公共服務”，總體要求是“健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕”，重點是健全與中國式現(xiàn)代化相適應的公共服務體系，讓全體人民更好地享受高品質(zhì)生活。

為夯實健全公共服務體系的制度保障，從中央到地方都對公共服務進行了一系列制度安排，主要體現(xiàn)在以下四個方面：

第一，完善公共服務體系建設的頂層設計。國務院2012年以來先后印發(fā)了《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》《“十四五”公共服務規(guī)劃》，指明了公共服務事業(yè)建設的宏觀愿景，起到了凝聚行動共識、引導資源分配、推動協(xié)調(diào)合作的重要作用。2023年11月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《城市社區(qū)嵌入式服務設施建設工程實施方案》，以嵌入式服務進一步完善城市社區(qū)服務體系，進一步提高均衡性與可及性，提高居民生活質(zhì)量。

第二，分類推進公共服務水平全方位提升。基本公共服務注重“均等化”，重點是建立健全基本公共服務標準體系。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2018年印發(fā)《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》，要求“以標準化促進基本公共服務均等化”。依托基本公共服務標準化試點工作及結(jié)果反饋，國家發(fā)展改革委等部門已于2021年和2023年先后印發(fā)兩版《國家基本公共服務標準》。普惠性非基本公共服務強調(diào)“提質(zhì)擴容”，推動實現(xiàn)幼有善育、學有優(yōu)教、勞有厚得、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、住有宜居、弱有眾扶。生活服務追求“高品質(zhì)多樣化升級”，為公共服務提質(zhì)升級蓄勢儲能。

第三，完善公共服務持續(xù)供給的財政保障機制。連續(xù)十年，民生投入占財政支出的比例達到70％以上，持續(xù)推動公共服務領域建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。2018年1月國務院辦公廳印發(fā)《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》，將18項基本公共服務納入央地共同財政事權(quán)范圍，厘清了中央和地方對于基本公共服務的財政事權(quán)與支出責任。此外，還完善轉(zhuǎn)移支付制度，綜合發(fā)揮橫向和縱向的支付對基本公共服務均等化的促進作用，同時強調(diào)調(diào)整以縣級為核心的基層財政的核心結(jié)構(gòu)，保證公共服務供給的可持續(xù)性。

第四，推動公共服務供給模式的改革創(chuàng)新。主要做法包括：深化事業(yè)單位改革，鼓勵社會力量參與，以“社會化”方式構(gòu)建公共服務多元化供給格局；促進城市群公共服務協(xié)調(diào)發(fā)展，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強化縣鄉(xiāng)村對農(nóng)村公共服務供給的統(tǒng)籌，以“一體化”思路增強城鄉(xiāng)區(qū)域間公共服務均衡性；加快新技術(shù)創(chuàng)新應用，推動服務數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，以“數(shù)字化”手段提升公共服務便利共享水平。

二、 黨的十八大以來我國公共服務取得的巨大成就

過去十年里，經(jīng)過不懈努力，我國在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上取得了舉世矚目的歷史性成就，建成了世界上規(guī)模最大的教育體系、社會保障體系、醫(yī)療衛(wèi)生體系。人民生活全方位改善，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。這是中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的重要體現(xiàn)。

第一，構(gòu)建更加完善的公共服務制度。專項規(guī)劃引導基本公共服務水平梯度提高，分類推進公共服務水平全方位提升，探索城市社區(qū)嵌入式服務，逐步健全公共服務的基本制度。以供給側(cè)改革促進供需銜接，以協(xié)同統(tǒng)籌彌補基本公共服務的短板弱項，以數(shù)字賦能驅(qū)動公共服務的精準有效，持續(xù)優(yōu)化公共服務的運行制度。持續(xù)推動公共服務領域建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系，建立多層次的基本公共服務人才隊伍體系與人才隊伍發(fā)展規(guī)劃，不斷強化公共服務的保障制度。2023年12月發(fā)布的《基本公共服務標準體系建設工程工作方案》指出要建立健全基本公共服務標準體系，增進全體人民在共建共享發(fā)展中的獲得感、幸福感、安全感。對公共服務進行動態(tài)監(jiān)測、持續(xù)修正和不斷改進，引進獨立的第三方對公共服務進行評估。通過對公共服務的定期評估和監(jiān)督，促進了公共服務監(jiān)督評估制度的提質(zhì)增效和相關責任的落實。

第二，實現(xiàn)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)。堅持就業(yè)優(yōu)先導向，突出穩(wěn)就業(yè)在經(jīng)濟運行中的重要地位。大力推動市場化社會化就業(yè)，增強對企業(yè)穩(wěn)崗擴崗支持力度。我國城鎮(zhèn)新增就業(yè)年均1　300萬人以上。持續(xù)推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。支持和規(guī)范發(fā)展新就業(yè)形態(tài)，加強靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障，完善高校畢業(yè)生、退役軍人、農(nóng)民工等群體就業(yè)支持體系。連續(xù)舉辦8屆全國雙創(chuàng)活動周、超過5.2億人次參與。實施高職擴招和職業(yè)技能提升三年行動，累計擴招413萬人、培訓8　300多萬人次。

第三，加快推動高質(zhì)量教育體系建設。財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例每年都保持在4％以上，學生人均經(jīng)費投入大幅增加。大力發(fā)展素質(zhì)教育，促進教育公平，在農(nóng)村聚焦改善義務教育薄弱環(huán)節(jié)，在城鎮(zhèn)基本消除大班額。教育普及水平實現(xiàn)歷史性跨越，義務教育鞏固率提高到95.5％，高中階段教育毛入學率提高到90％以上，高等教育毛入學率提高到59.6％。持續(xù)實施營養(yǎng)改善計劃，每年惠及3　700多萬學生。大幅提高經(jīng)濟困難高校學生國家助學貸款額度。大力支持“強基計劃”和基礎學科拔尖人才培養(yǎng)計劃，建設288個基礎學科拔尖學生培養(yǎng)基地，加快世界一流大學和一流學科建設。

第四，建成世界上規(guī)模最大的社會保障體系。持續(xù)充實全國社保基金，儲備規(guī)模增加到2.5萬億元以上。建立基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，基本養(yǎng)老保險覆蓋十億五千萬人。連續(xù)上調(diào)退休人員基本養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準，穩(wěn)步提升城鄉(xiāng)低保、優(yōu)待撫恤、失業(yè)和工傷保障等標準。持續(xù)提高基本醫(yī)保和大病保險水平，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保人均財政補助標準提高到610元，基本醫(yī)療保險參保率穩(wěn)定在95％。將更多群眾急需藥品納入醫(yī)保報銷范圍。住院和門診費用實現(xiàn)跨省直接結(jié)算，惠及5　700多萬人次。

第五，全面推進健康中國建設成效顯著。按照《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》的部署，推動醫(yī)療衛(wèi)生體系從以治病為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀嗣窠】禐橹行模罨t(yī)藥衛(wèi)生體制改革，促進醫(yī)保、醫(yī)療、醫(yī)藥協(xié)同發(fā)展和治理。推行藥品和醫(yī)用耗材集中帶量采購，降低費用負擔超過4　000億元。設置13個國家醫(yī)學中心，布局建設76個國家區(qū)域醫(yī)療中心。全面推開公立醫(yī)院綜合改革，持續(xù)提升縣域醫(yī)療衛(wèi)生服務能力，完善分級診療體系。基本公共衛(wèi)生服務經(jīng)費人均財政補助標準提高到84元。堅持預防為主，加強重大慢性病健康管理。組建國家疾病預防控制局，加強重大疫情防控救治體系和應急能力建設，有效遏制重大傳染性疾病傳播。

第六，健全分層分類的社會救助體系。出臺《社會救助暫行辦法》《關于加強低收入人口動態(tài)監(jiān)測做好分層分類社會救助工作的意見》，確立以基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助為主體，社會力量參與為補充的分層分類社會救助體系，有力推動社會救助資源統(tǒng)籌、信息共享、效率提升。不斷縮小社會救助的城鄉(xiāng)標準差異，逐步提高城鄉(xiāng)最低生活保障水平。加強低收入人口動態(tài)監(jiān)測，對遇困人員及時給予幫扶。年均臨時救助1　100萬人次，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做好了兜底保障。

第七，促進城鄉(xiāng)居民住房條件改善。堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。擴大保障性住房供給，推進長租房市場建設，鼓勵商品房市場更好地滿足購房者的合理住房需求。支持剛性和改善性住房需求，解決好新市民、青年人等住房問題，加快推進老舊小區(qū)和危舊房改造。多年累計改造棚戶區(qū)住房4　200多萬套，改造農(nóng)村危房2　400多萬戶，上億人出棚進樓、實現(xiàn)安居。

第八，推動城鄉(xiāng)社區(qū)服務質(zhì)量提升。黨中央高度重視基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動社會治理重心向基層下移，城鄉(xiāng)社區(qū)服務體系建設取得積極進展。服務設施不斷完善，以黨群服務中心為基本陣地的城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務設施建設加快推進，城市社區(qū)綜合服務設施實現(xiàn)全覆蓋，農(nóng)村社區(qū)綜合服務設施覆蓋率達到84.6％。服務供給不斷擴大，城鄉(xiāng)社區(qū)普遍能夠提供基本公共服務辦理、代辦等服務，便民利民服務辦理更加便捷，志愿服務蓬勃發(fā)展。服務人才隊伍不斷壯大，全國持證社會工作者共計93.1萬人，其中助理社會工作師72.5萬人，社會工作師20.4萬人。服務信息化建設不斷加強，加快推廣“互聯(lián)網(wǎng)＋社區(qū)政務服務”“互聯(lián)網(wǎng)＋社區(qū)商業(yè)服務”，全國48.9萬個村民委員會、11.8萬個居民委員會初步實現(xiàn)信息集中匯聚、統(tǒng)一管理、動態(tài)更新。

三、 中國式現(xiàn)代化進程中推進公共服務的理論創(chuàng)新

黨的二十大莊嚴宣告“從現(xiàn)在起，中國共產(chǎn)黨的中心任務就是團結(jié)帶領全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興”。中國式現(xiàn)代化的五個重要特征：人口規(guī)模巨大、全體人民共同富裕、物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)、人與自然和諧共生、走和平發(fā)展道路，都與公共服務有密切聯(lián)系，為發(fā)展公共服務提供了方向遵循。從中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求可以看出，“人民”是中國式現(xiàn)代化緊緊圍繞的中心，“人民”也蘊含在中國共產(chǎn)黨治國理政的全場域和全過程。我國公共服務面向全體人民，覆蓋人民生命全周期。中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求指明了公共服務工作為了誰，即永葆公共服務的“人民性”，也指明了公共服務工作的內(nèi)容與目標，即健全滿足人民群眾對美好生活向往的公共服務體系。

因此在實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化進程中，我們要清醒地認識到，現(xiàn)階段社會主要矛盾在公共服務領域的表現(xiàn)是：公共服務不平衡、不充分的發(fā)展無法回應人民群眾日益增長的美好生活需要。基本公共服務仍存短板弱項，均等化水平有待進一步提升；非基本公共服務供給不足、質(zhì)量不高，增強普惠性有待持續(xù)發(fā)力。

目前，中國政府全面貫徹落實黨的二十大戰(zhàn)略部署，按照《“十四五”公共服務規(guī)劃》的“路線圖”和“施工圖”，在更高水平上實現(xiàn)幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶。經(jīng)過全社會共同的不懈努力，一個面向共同富裕、與中國式現(xiàn)代化相適應的公共服務新藍圖，一定能夠變?yōu)槊篮矛F(xiàn)實。

實現(xiàn)公共服務高質(zhì)量發(fā)展助推中國式現(xiàn)代化的目標任務，對政府實際工作和行政管理研究提出了更高要求。如何從實際出發(fā)、理論與實踐相結(jié)合，構(gòu)建植根于中國式現(xiàn)代化偉大實踐的公共服務理論體系，我們認為可以更加關注以下幾個問題：

（一）公共服務的內(nèi)涵、外延與意義

隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提升，公共服務的內(nèi)涵與外延也隨之發(fā)生變化。如今，我國發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存、不確定難預料因素增多的時期。作為聯(lián)系國家與人民的重要紐帶，推進公共服務實踐發(fā)展和理論創(chuàng)新更需與時俱進，準確識變、科學應變、主動求變。我們要根據(jù)新時期人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)特質(zhì)變化，及時調(diào)整公共服務的內(nèi)容、類別和標準，促進公共服務供需匹配，搭建面向共同富裕的公共服務基礎框架；要把握推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活的新任務，適當強化對科技公共服務、生態(tài)公共服務、旅游公共服務、公共安全服務等新型公共服務的研究，拓展公共服務的外延；要深入闡釋公共服務在中國式現(xiàn)代化過程中的重要作用，對于中華民族共同體建設和中華民族偉大復興具有的深遠意義。

（二）公共服務的政策設計和標準體系

新時代新征程，發(fā)展公共服務需以適應中國式現(xiàn)代化的制度供給作為基礎保障。“人民性”是衡量國家制度和政策現(xiàn)代性的重要原則和標志，因此需將以人民為中心的研究導向貫徹至公共服務的政策設計和標準體系研究中。黨的十八大以來，圍繞“增進民生福祉，提高人民生活品質(zhì)”，黨中央持續(xù)推動“基本公共服務均等化”，激發(fā)了有關均等化的基本內(nèi)涵、評價標準、政策舉措等知識增長。但是，中國式現(xiàn)代化對公共服務發(fā)展提出了“增強均衡性和可及性”的新要求。對此，我們要積極構(gòu)建均衡性、可及性的概念框架，找出均等化、均衡性、可及性的聯(lián)系與差異；研究均衡性、可及性的影響因素及其作用機制，進而找準公共服務政策的施力點，深化政策體系和實踐創(chuàng)新的改革。同時，構(gòu)建均衡性、可及性的指標體系，推動以標準化手段優(yōu)化資源配置、規(guī)范服務流程、提升服務質(zhì)量、明確權(quán)責關系、創(chuàng)新治理方式。此外，研究公共政策和服務標準應充分考慮地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異、人群差異，推動分類施策、精準發(fā)力。

（三）公共服務的效應評估和監(jiān)管體系

完善的評估和監(jiān)管體系是推動公共服務制度落地實施、持續(xù)有效的有力保障。從功能上講，公共服務的效應評估是復雜的、多層次的，學者們對此進行了廣泛的討論，如助力共同富裕、構(gòu)建服務型政府、提升個體獲得感等。在中國式現(xiàn)代化對公共服務發(fā)展的目標要求中，哪些目標在已有的評估指標中得到了反映？哪些目標未得到反映，需要我們提出新的指標？學界應首先解讀中國式現(xiàn)代化對公共服務實踐要求，其次在比較、對照、批判、吸收、升華已有理論的基礎上，構(gòu)建公共服務效應的評估指標體系，開展實地測量，運用多種工具評價公共服務政策及其實施效果。除關注結(jié)果層面的效應評估外，還應研究如何完善公共服務的全過程監(jiān)管體系，解決誰來監(jiān)管、監(jiān)管什么、采取什么監(jiān)管標準、使用什么監(jiān)管方式、監(jiān)管結(jié)果如何運用等問題。

（四）數(shù)字技術(shù)賦能公共服務高質(zhì)量供給

當前以數(shù)字技術(shù)賦能提升公共服務水平已成為一種潮流，它主要以數(shù)據(jù)為著力點，通過數(shù)據(jù)驅(qū)動優(yōu)化或重塑公共服務供給體系，推動公共服務實現(xiàn)精準化、智能化、協(xié)同化、透明化、體系化。并且，數(shù)字技術(shù)深刻重塑了公共行政過程，改變了政民互動的方式，激發(fā)了人民群眾作為公共服務治理主體的公共精神和合作生產(chǎn)。對于數(shù)字技術(shù)賦能公共服務，我們需要關注：首先，數(shù)字技術(shù)如何重塑了公共服務體系？存在哪些賦能機制？在暢通區(qū)域間協(xié)作、促進城鄉(xiāng)一體化、打破部門間藩籬、規(guī)范公私合作、擴大公眾參與等方面起到了哪些積極作用？其次，學界應保持冷靜，注意到數(shù)字技術(shù)賦能后產(chǎn)生的新問題，如不同人群獲取公共服務時的“數(shù)字鴻溝”、信息安全等，只有解決這些問題才能更好地釋放數(shù)字技術(shù)賦能的優(yōu)勢。

（五）公共服務體系的國際比較和經(jīng)驗互鑒

2016年，習近平總書記在哲學社會科學工作座談會強調(diào)“要按照立足中國、借鑒國外，挖掘歷史、把握當代，關懷人類、面向未來的思路，著力構(gòu)建中國特色哲學社會科學”。因此，公共服務及其理論研究既要關照中國實際，也要開門做比較。深入地比較研究有助于我們在他國經(jīng)驗的基礎上取長補短，少走彎路。比如，各國公共服務體系建設面臨諸多共性問題，如公共服務供給在政府與市場間的分擔、支出責任在中央與地方間的分擔等，很多國家有著切合實際、特色鮮明的治理方式，我們可以交流互鑒。開展比較研究還有利于圍繞全球公共服務發(fā)展面臨的重大問題，向世界各國提出體現(xiàn)中國立場、中國智慧、中國價值的理念、主張、方案，推動傳播中國聲音、展現(xiàn)制度優(yōu)勢。

四、 結(jié)語

黨的十八大以來我國公共服務發(fā)展的戰(zhàn)略路徑與巨大成就表明，公共服務創(chuàng)新必須以理念創(chuàng)新為引導，立足社會發(fā)展實際，因地制宜，從解決實踐問題出發(fā)，探索問題解決的方式方法，善于歸納總結(jié)，不斷把理論建設推向新臺階。中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求與時代內(nèi)涵為公共服務發(fā)展指引了治理方向，而同時公共服務的高質(zhì)量發(fā)展也為中國式現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)提供了實踐路徑與基本支撐。在中國式現(xiàn)代化進程中，推進公共服務的理論與實踐創(chuàng)新堅持以人民為中心，著重抓好公共服務的正確導向、人民至上與系統(tǒng)推進，強化包容性治理、精準化治理與智慧化治理，　聚焦于新時代社會主要矛盾的解決，以更具平衡、更具充分、更具高質(zhì)量的公共服務供給提升人民群眾的獲得感與幸福感，同時吸收借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗，構(gòu)建具有中國標準特色、理論特色、實踐特色、價值特色與治理特色的公共服務戰(zhàn)略路徑與理論譜系。

（注：本文系作者在2023年首屆公共服務論壇上的致辭發(fā)言，收入時略有修改。）

本文作者：李寶榮，中國行政管理學會會長