習近平總書記強調：“發展新質生產力，必須進一步全面深化改革，形成與之相適應的新型生產關系。”中共二十屆三中全會指出，“健全因地制宜發展新質生產力體制機制”。加快形成新型的產業政策體系，是形成新型生產關系、因地制宜發展新質生產力體制機制的重要內容與舉措之一，也是實現高質量發展、推進中國式現代化的必然要求。在高質量發展的背景下，各地必須貫徹新發展理念，堅持遵循“因地制宜”這一原則，切忌不切實際、一擁而上地推進發展新質生產力行動。

第一，產業政策的支持位置前移，重點支持處于產業鏈前端的科技創新環節，以此鞏固和發展供給側結構性改革的成就。《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》中指出，“必須以新發展理念引領改革，立足新發展階段，深化供給側結構性改革”。在一些地方政府主導實施的產業政策中，一個重要特點就是不能夠做到因地制宜。往往是上級行政管理部門號召發展某個新興產業，一些基層官員不經過科學研判、統籌規劃，就把資源全都指向這個產業，隨后企業家全力跟進，金融機構也會全力以赴給予貸款。而以上做法就可能與新發展理念、發展目標背道而馳，容易造成資源過度集中與產能過剩。因此，在發展新質生產力的目標下，產業政策要與時俱進，把支持的重點放在產業創新鏈上，而不是將更多的資源放在生產環節，即產業政策要支持科技創新的突破，而不是簡單的產能復制。具體來說，產業政策要幫助行業克服關鍵環節的“卡脖子”技術問題，而不是幫助特定企業擴大生產規模；當新興領域的技術完成了突破，相關企業獲得了定期壟斷的專利權、已經可以正常生產了，產業政策就要及時退出，不能無限制地補貼；金融機構也不能拿著政府的產業政策目錄去發放貸款，而是要算經濟賬。這樣，一方面可以適度地集中創新的資源，以更大的幾率獲得創新環節的突破；另一方面也能極大地降低產能過剩，深化供給側結構性改革，提高發展效率與質量。

第二，增強統一大市場條件下中央的宏觀調控能力。改革開放40多年來，隨著中央不斷地向地方下放事權，有些財力雄厚的地方政府往往把名目繁多、五花八門的產業政策作為參與區域間競爭的主要手段和工具。在各種以產業政策名義主導的地區間競爭中，有些地方政府通過各種明補或暗補的方式，拼搶價高稅大的重大投資項目，拼比優惠政策的力度，形成不公平競爭和市場壁壘；“一窩蜂”地追求本地沒有比較優勢的高新技術產業；以保護本地企業的名義，限制外地企業競爭，或者以行政權力干預地方司法為本地企業謀取利益。顯然，這種具有明顯市場分割、地方保護特征的行政區經濟現象阻礙了全國統一大市場的成長。

建設全國統一大市場，將為盡快形成雙循環新發展格局提供基礎，為此，應讓中央主導型產業政策站到前臺來。在發展新質生產力、實現中國式現代化目標下，中央主導型產業政策應該集中于少數關鍵的、最重要的戰略性產業和未來產業，運用新型舉國體制建設具有強烈網絡外部性特征的新型基礎設施，如一體化算力體系、突破少數“卡脖子”的技術瓶頸環節等，徹底疏通產業鏈、國內外市場間的循環，盡快形成新發展格局。

第三，全面強化產業鏈，以此支持建設現代化產業體系。科技進步的最終動力來源于多元經營主體的廣泛參與和積極性，來源于它們之間的競爭活動，因此為了鼓勵競爭，必須競爭化地使用產業政策，例如，用其去扶持某條產業鏈上某個潛在或在位的相對弱小的競爭者，以形成與鏈上壟斷勢力強大的在位者之間的對抗效應。在這種情況下，產業政策也是一種具有更加積極進取意義的、可以促進發展的競爭政策。

目前國內一些具有全球競爭力的平臺型科技企業，以大數據、物聯網、人工智能等新一代信息技術的發展和滲透為依托，正在摧毀舊的產業體系中的各種市場壁壘，推動形成以新技術為主導的市場結構，對建設全國統一大市場具有革命性意義。一方面，要看到并預防這種平臺經濟對市場的壟斷性和不正當競爭行為，運用新的競爭政策加強對其規制管理；另一方面，也要運用產業政策支持更多的科技平臺企業進入，通過平臺企業之間的充分激烈的競爭，發揮其在打破現有的市場分割與政府保護等方面的積極作用。因此，以強化產業鏈的競爭力為導向建設現代化產業鏈，這時的產業政策也就變成了有助于提升效率的競爭政策，政策綜合運用的實際效果可能會好很多。

產業政策指向“強化產業鏈尤其是其韌性與安全”，不僅可以創造產業鏈現代化的競爭環境，而且有利于在技術快速發展變化的條件下，制定更加科學合理的反壟斷標準，促進現代產業的科技進步。在技術快速發展變化條件下，有無潛在進入者的原則，是動態反壟斷標準的主要原則。其實，這個原則代表的是更高技術水平的潛在進入者與現有的主導廠商之間的橫向競爭，考慮了全球市場中的潛在進入者和替代品的動態競爭標準。在我國反壟斷政策實踐中，貫徹這個原則可以遏制壟斷趨勢，更可以最大限度地保護具有新質生產力特征的創新企業。

第四，產業政策支持的對象轉向主要補貼需求方的用戶或消費者，以市場需求拉動技術創新。研究表明，當一個產業處于初創期時,政府可以直接對投資行為進行補貼,以促進新興產業快速發展；當該產業發展至成熟階段，產能可能出現過剩時，政府應減少甚至取消對投資者的直接補貼，而提高研發補貼比例，以加快產業轉型升級、增加有效供給；與此同時，可以加大對消費者的補貼力度，以便在提高消費者福利水平的基礎上擴大新興市場產品需求。計量經濟研究發現，政府補貼對企業產能過剩具有正向推動作用，政府補貼占企業總資產比例每增加1%，企業產能過剩水平上升約0.958%。當前，我國產業政策的扶持方式，除了需要進行公開化、透明化改革外，主要是可以從對生產者這一方的補貼，轉化為對使用者、消費者或用戶這一方的補貼。這種補貼方向的改變，一方面可以刺激新興產業的市場規模擴大，另一方面也可以在生產者競爭消費者的過程中，遴選出消費者心目中真正優秀的企業，同時也有利于鏟除這方面的腐敗土壤。另外，在發展新質生產力、建設與金融強國相匹配的高質量資本市場的今天，還可以考慮通過強化“科創板”的功能，讓真正的高科技企業上市發行股票，以體現產業政策對新質生產力最重要的主體——風險型科技企業的特殊支持。這種政策支持因為有市場作為支撐，不僅激勵力度大，而且符合國際通行規范。

（作者劉志彪系第十二屆全國政協委員，南京大學長江產業發展研究院常務院長）