黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視應急管理和基層治理工作?；鶎討惫芾砟芰κ腔鶎又卫眢w系和治理能力的重要組成部分，也是應急管理體系和能力現代化的基礎工程。做好風險研判、預警、應對等工作，增強基層應急管理能力，是推進基層治理現代化的重要內容，對于夯實黨長期執政和國家長治久安的基層基礎具有重要意義。

應急管理機構改革以來，各地構建了較為完善的省市縣三級應急管理組織體系，實現了應急工作的綜合管理、全過程管理和力量資源的優化管理。但是，由于應急管理部門組建時間不長，基礎薄、基層弱的問題十分突出，成為制約應急管理事業改革發展的短板，加強基層應急管理能力建設意義重大，非常必要，十分迫切。

全國政協高度關注加強基層應急管理能力建設工作，將其作為2022年重點協商議題之一。7月27日，全國政協召開“加強基層應急管理能力建設”雙周協商座談會，全國政協委員和相關部門負責同志圍繞完善基層應急管理體制、建設全災種大應急一體化基層應急管理體系、加強基層風險監控和預警能力建設、加強基層應急管理綜合行政執法能力建設、加強基層應急保障體系建設、加強基層綜合應急救援力量建設、培育壯大民間應急救援組織、提升民眾的風險防范意識和自救互救能力等集思廣益、建言獻策，在協商交流中凝聚共識。此前，全國政協副主席陳曉光率調研組，于5月23日通過視頻方式，同河南省政府、省政協，以及有關部門負責同志和基層代表等在線討論交流；6月6日至9日，陳曉光又率調研組赴廣東省開展實地調研，廣泛聽取意見。此外，全國政協社會和法制委員會還委托湖南省政協和四川成都市政協開展協同調研，全面了解基層現狀和訴求。深入扎實的調研為開好這次會議打下了扎實基礎。

■ 著力完善基層應急體制機制

廣東深圳市把“應急第一響應人”培訓計劃納入年度民生實事，將培育不少于1萬人應急基層骨干；湖南益陽探索了基層應急能力建設“863”模式，即完成“八個規定動作”，構建“六大體系”，實現“三個統一”……

這是全國政協常委、中國安全生產科學研究院院長張興凱從去年起，實地調研6個省24個街鄉后，了解到的基層在加強應急管理能力建設方面的好做法。

“基礎不牢，地動山搖；基礎扎實，堅如磐石。”加快應急管理事業改革發展，唯有強基層、強基礎，方能走得更快、更遠、更踏實。

然而，在調研中，調研組發現，當前，應急管理機構改革尚待進一步向基層延伸；應急管理工作機制尚不夠健全；基層在監管執法能力、綜合保障能力、風險防范能力等方面普遍偏弱；發展不平衡，應急管理投入差別較大，總體看尚有不足。

“基層應急管理關乎人民的生命權，關系到國家安全和大局穩定。必須加大基層應急管理投入，補齊短板。”全國政協委員、社會和法制委員會副主任王爾乘建議，出臺進一步提升基層應急管理能力的意見，統一思想認識，解決基層應急管理急需解決的突出問題。厘清縣區與鄉鎮街道應急管理的職責定位，把應急預案、工作機構、儲備保障、隊伍建設對接好。落實依法賦予鄉鎮街道的綜合管理權和應急處置權。

對于王爾乘的建議，此次會議的特邀專家、中國人民大學公共管理學院國家安全研究中心主任王宏偉深表贊同。他認為，提升基層應急管理能力，必須著力完善基層應急管理體制，并建議構建綜合性應急統籌協調機構；推動橫向協調聯動與縱向上下貫通，編制基層應急的強韌網絡，形成綜合性的防救一體化格局。

同時，王宏偉還表示，不少地方消防與應急職責劃分不清，“‘地方隊’存在不專業、流動性大、年齡結構不合理、戰斗力不強等問題，且容易引發次生災害、造成資源浪費?！彼J為，應理順條塊關系，按照“應急主斷，消防主戰”“地方主建，消防主用”的原則，加強相互配合、明確分工。

“只有將基層應急融入基層治理，應急管理體系根基才會牢。”從“觀察者”視角打量應急管理體制的變化，張興凱提出建設全災種大應急一體化基層應急管理體系。

他建議，結合地方實際將黨的組織下沉至基礎網格、聚居小區、行業領域等，打通落實應急管理責任的末梢；發動依靠群眾，培育基層應急中的群眾骨干；幫扶街鄉組建安全應急自治組織和志愿隊伍；鼓勵基層在安全應急的組織運行、宣傳演練、風險排查、出工助力等方面創新；基層應急機制不要搞一刀切，應健全一體化體系，推廣巡檢一格一員、人員一員多能、風險一網統管等好做法。

■ 切實提升基層應急防范能力

備豫不虞，為國常道。預防是減少突發事件和減輕損失最經濟、最有效、最安全的方法。

“加強基層風險監控和預警能力建設，是預防和減輕災害事故損失的基礎性工作?！比珖f委員、防災科技學院原副院長劉春平認為，基層風險監控和預警能力，可概括為監控—預警網絡運轉的有效性、感知發現風險的專業性和風險速報預警的快捷性三方面。

他建議，健全基層風險監控和預警制度，細化風險監控和預警措施，推動信息資源與基層共享；提升基層風險“早感早發現”“快報快發布”能力，多渠道拓寬基層風險信息上報和預警信息發布手段，及時傳輸信息、智能發布預警提示信息；不斷加強基層應急預案體系建設，加強基層預案指導，推行基層預案“一頁紙”，確保預警信息發布后、災害事故發生后，各方有序進入應急狀態，并高效運轉、及時正確響應。

正所謂“物資穩則天下安”。應急物資保障是有效應對突發事件、保障國民經濟正常運行和維護社會穩定的重要基礎。但基層應急保障如何定位，應急儲備“儲什么、儲多少、怎么儲，有什么、在哪里、怎么調”，這個問題困擾著基層應急保障體系建設。

對此，多次參與重大搶險的全國政協委員、中國安能建設集團有限公司總工程師張利榮建議，明確基層應急保障在“大應急”中的定位，避免基層包打天下，承擔無限責任；中央制定發布災害應急儲備參考標準，基層應急儲備按“針對災害、因地制宜”原則，在編制應急預案時確定“儲什么、儲多少”；優化完善基層儲點布局和庫存管理，實現應急儲備“有什么、在哪里”一鍵查詢。

“上面千條線，下面一根針”是基層工作的寫照。的確，基層應急管理的各種法律法規和政策都需要有人執行，只有落實到基層才能產生實效。

但是，從調研情況看，當前基層應急管理綜合行政執法還存在“大職責小隊伍”、專業性強執法能力弱、執法責任大權力小、崗位風險高待遇保障低等問題。

此外，調研的有些地方鄉鎮沒有執法權限，對日常發現的問題只能是督促提醒或者上報后等待處置；有些地方在具體賦權下發過程中，對鄉鎮承接能力評估不足，“一刀切”相關安全生產執法事項全部下發，造成上面不管了、下面接不住的“兩不管”情況。

深化應急管理綜合行政執法改革，是解決安全生產、防災減災、應急救援等應急管理領域突出問題，防范化解重大風險，保護人民群眾生命財產安全的內在要求和重要舉措。全國政協委員、云南省德宏傣族景頗族自治州紅十字會常務副會長何慶建議，支持地方根據實際情況，建立市縣鄉三級專業應急管理綜合行政執法隊伍，明確人員配備標準和相關專業要求；分行業、分專業制定應急管理安全標準、安全手冊和執法重點、執法規范等應急管理教材，加大干部隊伍培訓力度；強化執法經費、裝備設施、制式服裝、執法用車、工資崗位津貼待遇、加班補貼、救援補助、傷亡保險等保障，按照“統一形象標識、統一著裝、統一培訓大綱、統一戰斗力標準”的要求，打造專業應急管理綜合行政執法隊伍。

■ 加強基層應急救援力量建設

基層應急隊伍是防范和應對突發事件的重要力量。從調研情況看，目前，還存在基層應急救援力量仍然薄弱，基層應急救援能力亟須提高，基層應急管理機構編制少，與承擔的職責任務不匹配等問題。

“提升鄉鎮（街道）一級基層單位‘救早、救小、救初期’的應急救援處置能力，是打通應急救援工作‘最后一公里’，最大限度減少事故災害的關鍵所在?！比珖f委員、中國礦業大學（北京）原副校長姜耀東呼吁，切實加強基層綜合應急救援力量建設。

他建議，加強基層應急救援隊伍建設，鄉鎮（街道）建立綜合應急救援隊，村（社區）建立應急救援小分隊，有條件的設立專業隊；加強訓練演練提高救援能力，實現救援資源共建共享、聯勤聯動；明確人員編制和裝備配備標準，出臺應急救援人身意外保險和傷亡補貼、撫恤待遇等政策。

在重大災害事件的救援過程中，群眾自救互救是最有效、最及時的災害救援方式。據相關統計調查，汶川地震被救出的埋壓人員中接近70%是通過自救或家人親友等救出。

然而，歷次救援中，由于群眾風險防范意識不足，自救互救技能較弱，“盲目無措、不會自救、不敢互救、害怕錯救、因救致殘”的情況時有發生。

“提升民眾的風險防范意識和自救互救能力，對有效降低人民生命財產損失至關重要?！比珖f委員、中國石油大學（北京）原校長張來斌建議，開展災害風險識別宣傳教育下基層活動，加強基層風險識別能力建設，讓群眾知道“風險在哪兒”“如何防范風險”“突發事件來了應如何應對”；開展安全文化教育下基層活動，加強安全文化教育培訓，推進基層安全文化教育配套政策制定、安全文化教育標準化建設；開展預案實訓演練下基層活動，加強預案的應急演練，真正提升自救互救能力。

同樣關注到社會力量參與應急救援工作的全國政協委員、廣州市政協原副主席陳怡霓認為，應把民間應急救援組織培育壯大并融入基層應急體系，使之成為基層應急管理的有效增量。

“當前基層應急救援供需不匹配，急需多舉措壯大救援力量以滿足需求?！彼ㄗh，分級分類引導志愿者加入社會應急救援組織；所有社會應急救援組織按規定雙重管理；應急部門將社會力量參與防災減災應急救援工作納入政府購買服務范疇、探索推動規上企業購買社會組織常年災害預防和應急救援服務；社會保障局和紅十字會推動社會資源開發符合社會應急力量自身特點的險種用于人員救治和撫恤。

建設中國特色應急管理體制，亟須充足的與“大國應急”相匹配的高素質專業化人才。然而，當前我國仍存在應急管理人才儲備不足的問題，特別是高層次復合型應急管理人才嚴重不足。

據《我國應急管理人才需求調研分析報告》中指出，我國應急管理系統人才缺口在40多萬人，工礦商貿行業應急管理人才缺口在200萬左右，應急管理產業發展需求的人才缺口更大。

對此，全國政協委員、北京航空航天大學教授張濤建議，加快應急管理類大學、專業院校及職業學院建設，并參照公安等部門做法，建立符合職業特點的院校定向培養和招錄制度；發揮我國更多綜合性大學多學科交叉融合優勢，加強現有高校應急管理學科建設；加強應急管理干部培訓及其基地建設，做好培訓基礎保障工作。（記者 孫金誠）