地方環保督察遇難題

“基層科長”難管“國企廳官”

專家建言構建環保全鏈條監管體系

第二輪中央環保督察日前向中國五礦集團和中國化工集團反饋督察情況，指出這兩家央企存在對生態環境保護的重要性認識不到位、環境污染和風險隱患突出等問題。這是中央環保督察首次督察央企，引發社會對央企污染問題的關注。

《經濟參考報》記者近期在多地調研發現，實力雄厚、社會責任感強的央企一直是我國環保事業的先行者，但由于機制不暢、欠賬較多等原因，少數央企存在屢罰屢犯、底數不清、敷衍應付等環保履責短板；另一方面，部分央企下屬企業級別高、有優越心理，一些地方依賴央企財稅，基層存在“科長管廳長”、少數央企“店大欺客”、地方監管不敢碰真斗硬等執法困境。

受訪基層干部、環保人士和企業管理者認為，解決央企污染問題需針對央企實際優化監管機制、加強內部約束，構建權威公正的環境執法體系。

少數央企環境違法不容樂觀

中國五礦集團有限公司由原中國五礦和中冶集團兩個世界500強企業戰略重組而成，以金屬礦產為核心主業，旗下擁有8家上市公司。同樣也是世界500強企業的中國化工集團有限公司是我國最大的化工企業，業務涉及化工新材料及特種化學品、石油加工及煉化產品等6個板塊，控股9家上市公司。

金屬礦產、化工領域環境風險高、污染問題多，中國五礦集團和中國化工集團多個地方企業因污染問題，在第一輪中央環保督察中就曾被點名。去年7月，第二輪中央環保督察首次進駐督察這兩家央企，釋放的信號十分明顯——除了地方黨政部門要嚴格落實環境保護主體責任外，企業尤其是央企同樣責無旁貸。

北京師范大學副教授劉新罡認為，從總體上看多數央企是環保事業的先行者，央企在20世紀七八十年代、2015年前后進行過兩次大規模的環保投入。

中央環保督察組5月11日公布督察情況指出，中國五礦集團和中國化工集團均存在四大問題——思想認識不到位、主體責任未有效落實、整改落實工作不力、環境污染和風險隱患突出，折射央企在環境治理方面的共性問題。

記者采訪梳理發現，多數央企履行環保主體責任較好，但由于規模大、分支企業多、經營狀況不一，少數央企環境違規違法狀況不容樂觀。

一是部分央企屢罰屢犯。重慶市某區一位環境執法干部向記者表示，由于城鎮化的快速發展，當地噪聲擾民投訴占了環保投訴量的一半以上。因渣土車白天無法進城、建筑澆筑的連續性、重點工程需要趕工期等特點，建筑行業噪聲污染監管有難度，而工程承建方中相當一部分是央企。

二是因參股企業數量眾多，一些央企污染“家底”不清、披露不明。廣州綠網環境保護服務中心理事長向春、干事傅天然說，96家央企控股企業達到數萬家，有的分支企業因股權復雜、名稱不一，其污染狀況統計難度較大。“某央企總部讓地方分支企業報送環境違法處罰情況，一些地方分支企業不報或少報，該央企總部不得已向我們要數據。”向春說。

三是少數央企對污染問題久拖不治。第二輪中央環保督察通報多個央企污染典型案例指出，隸屬于中國交通建設集團的上海振華集團、中國五礦集團贛縣紅金稀土公司和營口中板公司、中國化工集團貴州天柱化工和昊華鴻鶴化工均存在長期無視其環境違法，部分企業對第一輪中央環保督察及“回頭看”指出的問題敷衍應對，甚至弄虛作假。

如貴州天柱化工有限責任公司在渣場問題整改工作中弄虛作假，故意隱瞞渣場未按標準建設防滲設施的事實。督察發現，該企業鋇渣未經任何處置或檢測，直接送入渣場填埋，被填埋的鋇渣浸出液鋇及其化合物平均濃度高達2000毫克/升，超過入場填埋標準的12倍。

多因素致地方監管難以有效實施

嚴格監管是保護生態的關鍵環節。記者調研了解到，部分央企分支機構級別高，基層存在“科長管廳長”現象，地方監管部門難以有效實施環境監管。少數央企有優越心理、“店大欺客”，對地方監管不重視，甚至不配合。同時，一些地方依賴央企財稅，睜只眼閉只眼，監管不敢碰真斗硬。

西部某市的區級環境部門一次就環境問題約談當地央企直屬企業，企業相關負責人沒來，只派一名年輕小伙子參加。當地執法干部說：“人家覺得，你一個副處級干部約談我廳局級干部。約談這個小伙子沒什么用，他回去了頂多跟主管說下，主要領導不一定知道。”華北某市生態環境局的一位干部也有同感：“央企級別一般比較高，監管時顧慮比較多，執法有些無奈。”

曾在多地參與環境治理的北京師范大學副教授劉新罡認為，央企在地方的分公司有的是廳級單位，而監管央企的縣級生態環境局往往是科級單位。他介紹，河南某縣環境部門給當地的一家央企開了150萬元罰單，雙方便頂起來了。“一個正科級單位要處罰廳級企業，想想都知道難度多大。”

記者采訪發現，少數央企下屬企業以身份自居，“店大欺客”。此次督察發現，中國化工集團和中國五礦集團一些企業守法意識淡薄、漠視地方監管。如中國化工所屬的沈陽石蠟化工有限公司因為環境違法違規問題先后被行政處罰9次，累計處罰金額達219萬元，但該企業拒不繳納罰款，并試圖向第三方環保工程公司轉嫁行政處罰責任；中國五礦下屬的中冶陜壓重工設備公司、湖南有色集團公司、衡陽水口山金信鉛業公司等企業，不接受不配合地方監管。

西部某市一位基層環保干部告訴記者，環保部門去采樣的時候，當地央企子公司雖然接受檢查，但時有出現通過進門需要登記、執法人員到了才拿樣品等“內部規定”拖延時間的情況。

另一方面，部分地方政府依賴央企財稅，也有自己的考量。中部某省一名干部認為，央企等大型企業如果舍得花錢治理污染更好，如果不治理也不影響當地GDP、稅收、就業等，因此有的地方政府更傾向于維持現狀，“當地央企出現污染時，上級部門甚至要求不罰，地方環境部門很無奈”。

金杜律師事務所合伙人吳青認為，從地方政府來講，環境監管和企業管理主要是屬地責任，地方政府對本行政區域內的企業有環境管轄權，如果因為是央企而不處罰或者處罰不符合要求，會涉嫌不作為或作為不當。

意識不足 欠賬較多 存技術難題

央企規模大，在資金、技術、政策支持等方面有優勢，在污染治理方面理應起到示范作用。但記者調研了解到，少數央企之所以存在突出環境問題，除了監管問題外，主因是環保意識不足、管理機制不暢，部分老企業環保欠賬較多負擔重，在土壤治理、廢物處理方面存在技術難題。

“環保談起來重要、做起來次要”在少數央企依然存在。此次督察指出，中國化工集團總部僅有1人專職負責環境管理工作，多家所屬二級公司的安全環保部于2018年12月才成立。

西部某市國家級經開區環保局局長表示，部分央企的主要考核還是效益，在環保方面只是看“出不出事”，沒有建立黨政同責、一崗雙責制度，沒有明確央企要對區域環境質量負責。如該經開區鼓勵企業搞大氣排放深度治理，對企業給予不高于投入的30%補貼，民企很積極，但央企卻態度消極。一位央企的地方子公司安環部負責人告訴記者，嚴格落實環保規定會得罪人，影響其他部門的績效、獎金、位子等。

同時，部分央企的一些地方子公司是被收購的地方老國企，設施設備落后、人員老化、產品相對落后，但為了保資產，有的企業更新生產和環保設備滯后，造成污染治理滯后。某央企省級分公司副總經理說，近年來公司的環保設施更新“慢半拍”，原因是該公司2016年、2017年都花費較大資金治理大氣污染，“在這種情況下，再次向公司總部申請環保改造資金比較困難”。也有央企地方分公司在環保投入方向上自主權較小，協調總部、申報資金耗時較長。如一家央企地方分公司負責人告訴記者，該公司為更新設備向總公司匯報后，選定改造技術、招標等環節耗費半年多時間。

此外，在部分工業領域，污染治理難度大，相關技術研發、投入、政策支持不足。

臨長江而建的中化重慶涪陵化工2004年被中國中化集團收購控股，因企業布局不合理、存量磷石膏難消化，按照第一輪中央環保督察整改要求，該企業2019年停產搬遷。當地生態環境局干部介紹，這家企業磷石膏堆場有數百萬噸磷石膏，導致其污水處理站在企業搬遷后仍要運行十多年，每年的費用高達二三千萬元。磷石膏本身是一種資源，已有企業開展生產建材等資源化利用，但受再利用技術尚不夠完善、磷石膏建材市場接受度不高、建材受銷售半徑等因素影響，磷石膏循環利用量有限。類似的重點治污領域的技術、政策支持還需加強。

打破“身份優越” 保障權威監管

受訪干部、企業和環保人士表示，央企在為國家和地方經濟發展做出重大貢獻的同時，切實履行環保主體責任既是政治任務，也是推動自身高質量發展的題中之意。他們建議，應根據我國央企實際情況，優化央企監管機制，構建制度、考核、人事等全鏈條監管體系。

一方面，在央企自身環保監管制度設計上，可效仿地方，對央企建立黨政同責、一崗雙責制度，管生產必須管環保，央企也要對其廠區所在區域環境質量負責。針對部分央企分支機構眾多的情況，央企總公司可建立督察督辦制度，切實督促下級子公司履行環保職責；依法加強央企環境違法信息公開，可委托獨立第三方定期對央企污染情況進行摸排統計，相關報告可作為央企履行社會責任的重要內容向社會公開。同時，加大央企在治污設施和技術上的研發投入，制定下屬老舊企業的升級改造計劃，優化央企考核機制，不能為了保資產而保留該淘汰的設施設備。

另一方面，還應完善地方對央企環境監管制度，打破少數央企下屬機構的“身份優越”，保障統一權威的環境監管。考慮建立央企以及下屬主要企業的負責人離任環境責任審計，若出現違法情況，除了經濟處罰外，可進行人事責任追究。還可進一步明確央企接受屬地環境監管的管理規定，杜絕行政級別觀念，除涉及機密外，央企污染設施需無條件接受檢查。也可鼓勵央企創新環境管理模式，如積極引入“環境污染第三方治理”和“環保管家”模式，讓專業的人做專業的事。（記者 周凱 王井懷 史衛燕）