常態(tài)化法治化救助弱勢群體

11部門開展專項行動加強對流浪乞討人員救助管理 專家解讀

● 對諸如流浪乞討人員這樣的弱勢群體提供幫助，將其全面納入社會保障范疇，提供社會救助管理服務，是履行政府相關責任、給予人道主義關懷的表現(xiàn)，也是一個國家社會文明不斷進步的表現(xiàn)

● 在幫助流浪乞討人員返鄉(xiāng)后，后續(xù)救助安置工作也需及時跟進，從根本上施策，讓流浪乞討人員有穩(wěn)定的生活保障，不再繼續(xù)出來流浪乞討

● 對包括流浪乞討人員在內的社會弱勢群體進行救助，不能僅靠專項行動，而是應當常態(tài)化、法治化，將各項有利于救助流浪乞討人員及其他社會弱勢群體的做法體現(xiàn)在未來社會救助立法中，進一步提高我國社會保障水平，走出一條依靠法治救助弱勢群體、改善社會民生的清晰路徑

□ 本報記者 　杜 曉

□ 本報實習生 武惠穎

近日，民政部、中央政法委、公安部等11部門出臺《關于開展生活無著的流浪乞討人員救助管理服務質量大提升專項行動的通知》(以下簡稱《通知》)。

《通知》指出，各地要圍繞照料服務達標、救助尋親、街面巡查和綜合治理、落戶安置、源頭治理、救助管理干部隊伍素質提升六個方面開展專項行動，在關鍵環(huán)節(jié)上建機制、壓責任、提質量、優(yōu)服務，進一步完善救助管理工作體制機制，推動建立更加成熟、更加定型的新時代救助管理服務體系。

疫情暴發(fā)后，各地積極為流浪乞討人員提供救助管理服務，在疫情防控的同時，更好地保護弱勢群體。《通知》的出臺對于進一步提升流浪乞討人員救助管理服務質量具有積極意義。

全面開展照料服務

充分彰顯社會進步

今年2月，為了確保疫情防控不留空白，同時也為了幫助流浪乞討人員度過寒潮，上海警方會同各區(qū)民政、城管、衛(wèi)健委等多部門，對流浪乞討人員開展集中摸排、救助行動。

2月25日，湖北省新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部發(fā)出通告，對滯留在湖北、生活存在困難的外地人員等提供救助服務。對因離鄂通道管控滯留在湖北、生活存在困難的外地人員，由當地政府及有關方面提供救助服務。

太原科技大學法學院院長郭相宏認為，《通知》要求大力提升流浪乞討人員救助管理服務質量，是進一步完善社會保障、有效維護流浪乞討人員基本權利的重要舉措。社會保障能夠確保公民最低生活標準，是公民依法享有的一項基本權利，對諸如流浪乞討人員這樣的弱勢群體提供幫助，將其全面納入社會保障范疇，提供社會救助管理服務，是履行政府相關責任、給予人道主義關懷的表現(xiàn)，也是一個國家社會文明不斷進步的表現(xiàn)。

《通知》指出，全面開展照料服務達標行動。各地要集中部署開展救助管理和托養(yǎng)機構安全隱患排查行動。

郭相宏認為，根據《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)有關規(guī)定，救助站主要為受救助人員提供食物、住處、治病、聯(lián)系親屬、提供交通費等措施，這些措施大多帶有臨時性、過渡性。《通知》擴大了對流浪乞討人員的救助范圍，除了上述救助措施之外，還提出要按照“站內照料是常態(tài)、站外托養(yǎng)是例外”的原則，強化站內照料職責，有步驟、分批次開展托養(yǎng)人員站內接回工作，設施設備或人員不足、無法提供照料服務的救助管理機構，可以通過政府購買服務方式引入專業(yè)力量參與工作，提升站內照料服務水平。

“‘全面開展照料服務達標行動’對于保障當前流浪乞討人員的生活具有重要作用，對于今后從根本上解決一些流浪乞討人員的生活問題，也會起到積極作用。”郭相宏說。

中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞認為，“全面開展照料服務達標行動”可以更好地救助流浪乞討人員，但在落實過程中要注意一個重要問題，即如何讓一些真正需要幫助的人愿意接受幫助，以及如何查找到他們的信息。有些流浪乞討人員或者生活暫時沒有著落的人員，不愿去救助站接受救助，因為這樣似乎就意味著默認了流浪乞討人員的身份。

運用科技手段救助

掌握身份流動路徑

《通知》指出，大力開展救助尋親服務行動。各地要以“大愛尋親，溫暖回家”為主題集中開展救助尋親專項行動，民政部門要會同公安部門，通過DNA比對、人像識別等方式甄別滯留人員身份信息，本級權限無法核實的，由民政部門匯總逐級上報后，再報請同級公安部門進一步核查甄別。

今年3月，廣州市公安局新聞辦公室發(fā)布通報：增城警方在上級公安機關的指揮和梅州警方的支持配合下，經過十幾年的不懈努力，終于尋找回15年前在增城被拐的少年申某。據了解，警方對申某父子進行了DNA比對，結果顯示匹配度完全吻合。

唐鈞認為，《通知》提出，對滯留超過1個月的受助人員，救助管理機構要根據尋親進展情況對其在全國救助尋親網、“頭條尋人”等平臺的尋親信息進行更新完善。既有助于幫助流浪乞討人員找到親人，也有助于維護社會和諧穩(wěn)定。通過DNA比對、人臉識別等現(xiàn)代科技手段來幫助流浪乞討人員尋親，就目前的科技水平而言是完全可以做到的，也充分體現(xiàn)出科技發(fā)展對于推動社會進步的積極意義。

郭相宏也認為，大力開展救助尋親服務行動，是從根本上救助流浪乞討人員的有效辦法。“流浪乞討人員找到親人后，將重新享受親情溫暖，醫(yī)治心靈創(chuàng)傷，還會從此結束流浪乞討生活，走上自食其力、回歸社會的道路。”

《通知》指出，流出地救助管理機構要建立返鄉(xiāng)人員信息臺賬，流入地救助管理機構要通過書面形式將返鄉(xiāng)受助人員信息反饋流出地救助管理機構(未設立救助管理機構的，反饋至當地民政部門)。

郭相宏認為，隨著科技不斷發(fā)展，特別是大數據為實現(xiàn)流浪乞討人員的信息化管理提供了極大便利。流出地和流入地都掌握流浪乞討人員相關信息，是確定流浪乞討人員身份和流動路徑的重要措施。流浪乞討人員的一個重要特征是身份不明，有的是客觀不知，有的是主觀隱瞞。如果能夠確定流浪乞討人員的身份、流入地、流出地等信息，對于為其提供救助、勸返回鄉(xiāng)、安置就業(yè)等都很有幫助。

發(fā)動群眾救助舉報

自食其力回歸社會

《通知》指出，持續(xù)開展街面巡查和綜合治理行動。公安機關、城市管理部門和其他有關行政機關要按照職責分工履行街面巡查職責。救助管理工作領導協(xié)調機構要研究制定配套措施，明確未成年人、老年人、精神障礙患者等特殊救助對象轉介處置程序，利用城市網格化、數字化管理平臺，發(fā)動鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)、村(居)民委員會等基層工作力量，動員社會工作服務機構、公益慈善組織、志愿服務組織、公交(出租車)司機等積極參與，制定常態(tài)化、制度化街面巡查制度，建立覆蓋全面、協(xié)同到位、服務及時的救助管理網絡。要強化街面治安綜合治理，依法依規(guī)處理違反治安管理、城市管理等規(guī)定的行為，有效減少“強行討要”“職業(yè)乞討”等不文明現(xiàn)象。

“‘強行討要’‘職業(yè)乞討’利用人們的愛心和同情心，借此不勞而獲，有違社會公平公正，助長好吃懶做的不良風氣。某些‘強行討要’‘職業(yè)乞討’行為有組織化，擾亂了社會治安，甚至侵犯了其他公民的合法權利。《通知》的出臺對于遏制此類行為，進一步維護社會治安、凈化社會風氣、提升市容市貌等，具有積極意義。”郭相宏說。

唐鈞認為，要根據《通知》有關要求，發(fā)動群眾認識到社會救助的重要性，使“暫時生活無著可以尋求救助站的幫助”，成為像“有困難找民警”這樣被大眾熟知的求助方式。當人們遇到流浪乞討人員時，主動提供幫助，如撥打救助熱線電話，為其尋求來自政府的救助，讓那些真正需要幫助的人得到幫助。“強行討要”“職業(yè)乞討”在有些情況下屬于詐騙行為，應當不斷減少這種行為，對此也需要做好宣傳工作，發(fā)動群眾舉報治理，讓群眾及時甄別這類行為。

《通知》指出，集中開展落戶安置行動。各地要集中開展一次長期滯留人員落戶安置行動。

“為流浪乞討人員集中落戶安置，可以解決流浪乞討人員的長期生活問題，為他們自食其力、回歸社會提供較好保障。”郭相宏說，“提供救助是為了使流浪乞討人員獲得基本生活保障，能夠自食其力、回歸社會，提高生活品質，重塑人格尊嚴，這是社會救助的根本目的，也是《通知》及專項行動所追求的目標。”

唐鈞認為，在幫助流浪乞討人員返鄉(xiāng)后，后續(xù)救助安置工作也需及時跟進，從根本上施策，讓流浪人員有穩(wěn)定的生活保障，不再繼續(xù)出來流浪乞討。

現(xiàn)有法規(guī)尚需完善

社會救助立法提速

目前，關于流浪乞討人員救助管理服務，法律制度層面還有些地方需要進一步完善。

郭相宏認為，對流浪乞討人員的救助管理要實行城鄉(xiāng)全覆蓋。《管理辦法》的適用范圍主要是城市的流浪乞討人員。雖然從流浪乞討人員分布范圍來看，城市占大多數，但城市之外也有不少流浪乞討人員。有的農村地區(qū)沒有救助機構，當地流浪乞討人員難以獲得政府提供的救助。《通知》將全國范圍內的流浪乞討人員都納入救助范圍，使得城市之外的流浪乞討人員也能夠獲得救助，這是一個進步。

“應當進一步擴大獲得救助的途徑。根據《管理辦法》有關規(guī)定，獲得救助主要是兩條途徑，一是政府有關部門工作人員的主動作為，二是流浪乞討人員向救助站求助。政府有關部門主要是公安機關等部門，《管理辦法》規(guī)定‘公安機關和其他有關行政機關的工作人員在執(zhí)行職務時發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，應當告知其向救助站求助’。《通知》要求，‘公安機關、城市管理部門和其他有關行政機關要按照職責分工履行街面巡查職責’，加大了民政部門等行政機關主動作為的力度，有利于更好地保護流浪乞討人員的合法權益。”郭相宏說。

唐鈞認為，對于一般的流浪乞討人員而言，《管理辦法》是可以發(fā)揮作用的，但對于從事“強行討要”“職業(yè)乞討”等行為的人群，要想發(fā)揮《管理辦法》的作用可能有一定難度。當政府對此類人群進行救助安置后，他們可能會再次從事“職業(yè)乞討”行為，因為他們需要的不是通常意義上的救助安置，而是從事“職業(yè)乞討”行為所獲得的可觀收入。對于此類人群，還需要進一步深入調查，研究針對性、操作性較強的應對之策。

郭相宏認為，目前，我國還沒有社會救助法，有關社會救助的行政法規(guī)是2003年出臺的《管理辦法》和2014年出臺的《社會救助暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)。《暫行辦法》的救助范圍明顯擴大，已經不限于流浪乞討人員，主要包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助七種救助措施。但行政法規(guī)的效力低于法律，在一定程度上制約了社會救助工作的具體實施。

據了解，社會救助法已被列為本屆全國人大常委會立法規(guī)劃的一類立法項目，并明確由全國人大社會建設委員會負責聯(lián)系起草工作。

“疫情防控期間，有些外地人因武漢封城而無法回家，有的人流落街頭。依據現(xiàn)有的《管理辦法》和《暫行辦法》，這些人卻不在救助范圍之列。因而，建議進一步擴大社會救助范圍，將因突發(fā)公共事件需要救助的情形，列入法定救助范圍之內。《通知》的出臺就和滯留武漢外地流浪人員有一定關系。”郭相宏說。

郭相宏認為，此次專項行動將持續(xù)到2021年6月，一年多的時間應該可以積累很多有益經驗，可以將《通知》和專項行動的經驗進一步常態(tài)化、法治化。對包括流浪乞討人員在內的社會弱勢群體進行救助，不能僅靠專項行動，而是應當常態(tài)化、法治化，將各項有利于救助流浪乞討人員及其他社會弱勢群體的做法，體現(xiàn)在今后社會救助立法中，進一步提高我國社會保障水平，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，走出一條依靠法治救助弱勢群體、改善社會民生的清晰路徑。