第29個全國土地日之際，專家學(xué)者表示——

土地節(jié)約集約利用勢在必行

經(jīng)濟日報·中國經(jīng)濟網(wǎng)記者 黃曉芳

一方面，可供開發(fā)的土地越來越少，人們生活交通成本越來越高；另一方面，隨著近年來房價一路高歌猛進，地價水漲船高，人們居住、生產(chǎn)需要的土地成本越來越高。專家表示，需要從宏觀層面、區(qū)域?qū)用妗ｍ棇用妫瑯?gòu)建用地節(jié)約集約利用狀況的評價體系，同時還要因地制宜，盤活存量土地——

6月25日是第29個全國土地日，主題為“嚴格保護耕地 節(jié)約集約用地”。專家學(xué)者在近日召開的節(jié)地中國學(xué)術(shù)研討會上表示，當前土地利用已步入存量時代，存量土地開發(fā)潛力巨大，節(jié)約集約利用將是大勢所趨。

農(nóng)村建設(shè)用地浪費現(xiàn)狀堪憂

說起我國基本國情，“人多地少”肯定是其中一條。其中“地少”大致有3方面含義：即人均占有量少、優(yōu)質(zhì)耕地少、耕地后備資源少。我國陸地國土面積為960多萬平方公里，居世界第三位，但細算下來，優(yōu)質(zhì)耕地、人均耕地、后備耕地都不多。

而且，在我國城鎮(zhèn)化進程中，建設(shè)用地規(guī)模擴張過快。2000年至2012年，我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長了70%，城鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度大幅下降。目前，城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地中處于低效利用狀態(tài)的有5000平方公里，占全國城市建成區(qū)的11%。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院教授朱道林曾參與一項調(diào)查，結(jié)果顯示全國超六成省份商業(yè)服務(wù)用地地均第三產(chǎn)業(yè)增加值低于全國平均水平，整體產(chǎn)業(yè)效益偏低，半數(shù)以上省份工礦倉儲用地產(chǎn)業(yè)效益低于全國平均水平，整體產(chǎn)業(yè)效益不高。

朱道林說，從全國空間格局來看，2009年以來，商業(yè)服務(wù)用地地均第三產(chǎn)業(yè)增加值呈現(xiàn)從沿海到內(nèi)陸遞減的規(guī)律。工礦倉儲用地產(chǎn)出呈現(xiàn)“東南高、西北低”的格局，以東南沿海各省份為主形成明顯的帶狀高值區(qū)。

從住宅用地來看，我國住宅用地比例及人均住宅用地面積高于全國平均水平的省份在一半左右。2017年測算顯示，全國城鎮(zhèn)住宅用地占比平均為33%，人均住宅用地面積為39平方米。

浙江大學(xué)土地與國家發(fā)展研究院教授葉艷妹對農(nóng)村建設(shè)用地的浪費情況頗為關(guān)注。她展示出一組數(shù)據(jù)，2006年至2015年，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移了1.9億人，但農(nóng)村建設(shè)用地不僅沒有相應(yīng)減少，反而增加了255萬公頃，人均農(nóng)村建設(shè)用地高達325平方米。

土地利用向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變

朱道林表示，長期以來的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式造成了我國城市土地利用效率普遍較低的現(xiàn)象，因為經(jīng)濟增長對建設(shè)用地依賴性較強，城鎮(zhèn)土地低效、粗放擴張比例較高。

同時，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡也直接導(dǎo)致東西部土地利用效率差距較大。2009年以來，全國84個重點城市中低效擴張與粗放擴張型城市數(shù)量占比始終較高，集約擴張型城市僅占20%左右。而這些相對集約擴張的城市，主要集中在長三角地區(qū)、京津冀地區(qū)等城市群，這些城市經(jīng)濟發(fā)展中服務(wù)業(yè)占比的提升和土地資源的相對有限促使其用地集約度提升。

自然資源部開發(fā)利用司副司長杜官印表示，我國經(jīng)濟高速增長階段形成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，建設(shè)用地作為經(jīng)濟發(fā)展的基本生產(chǎn)要素，其配置必須相應(yīng)調(diào)整。

杜官印認為，從建設(shè)用地結(jié)構(gòu)上看，多年來工礦倉儲用地供應(yīng)在建設(shè)用地供應(yīng)總量中占比始終在20%以上。現(xiàn)在，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)日趨活躍，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)持續(xù)興起，盤活城鎮(zhèn)低效用地，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，可以為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展釋放空間。

同時，節(jié)約集約用地也是推進生態(tài)文明建設(shè)的根本要求，因為節(jié)約資源是保護生態(tài)環(huán)境的根本之策。節(jié)約集約用地就是要以有限的土地承載經(jīng)濟的長期增長，緩解對生態(tài)環(huán)境的壓力。

此外，一個不容忽視的現(xiàn)實是外部環(huán)境的倒逼。一方面，城市里可供開發(fā)的土地越來越少，攤大餅式的無序擴張導(dǎo)致城市半徑越來越大，人們生活交通成本越來越高。另一方面，隨著近年來房價一路高歌猛進，地價也水漲船高，人們居住、生產(chǎn)需要的土地成本越來越高。現(xiàn)在已經(jīng)到了一個轉(zhuǎn)折期，必須盤活存量土地，科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界，使土地利用由外延式擴張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。

讓低效用地產(chǎn)生更大收益

當前，必須面對的一個現(xiàn)實是，存量土地所涉及的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、利益關(guān)系更為復(fù)雜，對于土地管理提出了新的挑戰(zhàn)，需要更多管理和協(xié)調(diào)的智慧。

杜官印表示，首先需要更加完善的節(jié)地評價體系。從宏觀層面、區(qū)域?qū)用妗ｍ棇用鏄?gòu)建建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況的評價體系，特別是加強對城市中心城區(qū)低效用地的評價，及時掌握和科學(xué)評估存量建設(shè)用地開發(fā)利用的空間、潛力。

同時，注重統(tǒng)籌規(guī)劃也不可忽視。政府部門在組織編制城鎮(zhèn)低效用地開發(fā)利用專項規(guī)劃時，需要做好片區(qū)整體改造開發(fā)單元規(guī)劃編制，合理平衡片區(qū)產(chǎn)業(yè)用地、居住用地、公共服務(wù)設(shè)施用地、開放空間等需求。

有關(guān)專家表示，存量土地盤活涉及不同的利益主體，需因時因地制宜，采取靈活多樣的改造模式，讓各類主體以最適應(yīng)的方式參與到改造中來。既可以由政府主體實施改造，也要允許產(chǎn)權(quán)主體或第三方為主實施改造，最終目的是盤活低效用地，使其產(chǎn)生更大收益。

其中，政府主導(dǎo)和市場主體各有優(yōu)劣。葉艷妹表示，政府主導(dǎo)模式有利于保障公共目標的實現(xiàn)，有利于增進公共福利和改善生態(tài)環(huán)境等。市場主導(dǎo)則有利于土地產(chǎn)權(quán)人和市場主體共享土地發(fā)展權(quán)和增值收益，充分利于市場機制的優(yōu)勢盤活低效用地。

有關(guān)地方實踐顯示，市場機制下，產(chǎn)權(quán)主體和市場主體收益得到滿足的項目推進較快，一些公共事業(yè)、商品住宅類項目推進則相對緩慢。由此可見，要取得突破，實現(xiàn)多方共贏非常關(guān)鍵。

黃曉芳