作者:上海財經大學自由貿易區研究院院長 趙曉雷

實行市場準入負面清單制度是發揮市場在資源配置中的決定性作用的重要基礎,是更好發揮政府作用的內在要求,是構建開放型經濟新體制的必要措施。這一制度的深化改革意義在于堅持社會主義市場經濟改革方向,把發揮市場在資源配置中的決定性作用與更好發揮政府作用統一起來,把轉變政府職能與創新管理方式結合起來,推進國家治理體系和治理能力現代化。

外商投資準入負面清單的擴大開放和深化改革效應

外商投資準入負面清單是中國擴大開放的重要制度創新。外商投資準入前國民待遇+負面清單制度是現行國際雙邊、多邊經貿談判規則。早在20世紀40年代,西方國家在簽訂《友好通商航海條約》時就開始確立“準入前國民待遇”規則。1992年簽訂的北美自貿協定(NAFTA)是最早采用負面清單形式的國際經貿協定。以后在WTO多哈回合談判進程中,在美國的牽動下,負面清單制度逐漸被廣泛采用。2013年7月15日舉行的第五輪中美戰略經濟對話中,中國同意以準入前國民待遇和負面清單為基礎與美國進行雙邊投資協定(BIT)實質性談判。

2013年之前,中國沒有實踐過負面清單制度。2013年9月29日,上海市政府發布了《中國(上海)自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)》(2013年版),在全國率先對外商投資準入實施負面清單管理模式。2013年版負面清單采用了“保留行業+特別管理措施”結構,保留行業9個,特別管理措施共190項,其中禁止類38項,限制類74項,其他諸如股權規定、合資規定等78項。2014年7月1日,上海市政府發布2014年版負面清單。該版負面清單共139項特別管理措施,比2013年版減少51項;其中禁止類26項,比2013年版減少12項。2015年4月8日,國務院辦公廳印發《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)》。特別管理措施包括具體行業措施和適用于所有行業的水平措施,共122項,比2014年版減少17項;其中禁止類35項,比2014年版增加9項。2017年6月5日,國務院辦公廳印發《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)》(2017年版)。2017年版負面清單共有特別管理措施95項,比2015年版減少了27項;其中禁止類32項,比2015年減少3項。2018年6月30日,國家發改委、商務部發布《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)》(2018年版)。2018年版負面清單共45項特別管理措施,比2017年版減少50項;其中禁止類24項,比2017年減少8項。

從2013年版到2018年版,自貿試驗區外商投資準入負面清單持續“瘦身”,特別管理措施縮減76.3%,其中禁止類縮減36.8%;特別管理措施所涉及的行業大類(領域)從57個減少到32個,縮減43.9%。隨著中國自貿試驗區1+3+7+海南全島自貿試驗區的布局展開,自貿試驗區單方面自主對外開放的外商投資準入開放度逐漸提高,為完善改革開放空間布局,建設新時代改革開放的新高地進行了有效探索和試驗。

外商投資準入負面清單制度是構建開放型經濟新體制的創新試驗。擴大投資領域開放,深化與擴大開放相適應的投資管理制度創新,是自貿試驗區主體任務之一,也是擴大開放、深化改革的主要路徑之一。從治理體系層面考察,自貿試驗區外商投資準入負面清單制度確立了公開透明、法治規范、有限管理的治理理念,其實質功能是在開放經濟環境下形成穩定、透明、可預期的制度安排,提高管理質量和效率,降低經濟運行成本,實現投資便利化。自貿試驗區負面清單制度除了負面清單文本,與之配套的是外商投資項目核準(備案)制度,外商投資企業合同條款審批改為備案管理。同時實施政務公開,管理規則和流程等信息公開透明,按照國際化、法治化要求建立了開放、透明、高效、便捷的外商投資準入管理制度。

向全國復制推廣的負面清單管理制度

全國統一的市場準入負面清單與自貿試驗區外商投資準入負面清單的關系。2015年10月2日,國務院發布《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》,對市場準入負面清單做出界定。市場準入負面清單包括禁止準入類和限制準入類,適用于各類市場主體基于自愿的初始投資、擴大投資、并購投資等投資經營行為及其他市場進入行為。對市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等,各類市場主體皆可依法平等進入。意見規定,從2015年12月1日至2017年12月31日,在部分地區試行市場準入負面清單制度,積累經驗、逐步完善,探索形成全國統一的市場準入負面清單制度。2016年3月2日,根據國務院意見的部署,國家發改委、商務部印發《市場準入負面清單草案(試點版)》,在天津、上海、福建、廣東四個省、直轄市試行。2017年,試點范圍擴大到15個省市。在認真總結試點經驗基礎上,2018年12月25日,國家發改委、商務部發布《市場準入負面清單(2018年版)》,標志著我國全面實施市場準入負面清單制度。

《市場準入負面清單(2018年版)》共151個事項,581條具體管理措施。其中禁止準入類事項4項,分別是法律法規明確設立的與市場準入相關的禁止性規定,《產業結構調整指導目錄》中禁止投資和禁止新建的項目,以及“禁止違規開展金融相關經營活動”“禁止違規開展互聯網相關經營活動”。許可準入類147項。對于許可準入類事項,由市場主體提出申請,行政機關依法依規做出是否予以準入的決定,或由市場主體依照政府規定的準入條件和準入方式合規進入。負面清單以外的行業、領域、業務等,各類市場主體皆可依法平等進入。國務院意見厘清了負面清單的主要類型和適用對象。負面清單主要包括市場準入負面清單和外商投資負面清單。市場準入負面清單是適用于境內外投資者的一致性管理措施,是對各類市場主體準入管理的統一要求;外商投資負面清單適用于境外投資者在華投資經營行為,是針對外商投資準入的特別管理措施。也就是說,全國將實施統一的市場準入負面清單和適用于境外投資者在華投資的外商投資負面清單(制定外商投資負面清單要與投資議題對外談判統籌考慮,有關工作另行規定)。事實上,在這兩類負面清單之外,還有適用于自由貿易試驗區的《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)》。自貿試驗區是我國改革開放試驗田,要建設成為新時代改革開放新高地,所以自貿試驗區負面清單的開放度比全國統一的市場準入負面清單和外商投資負面清單要高,但這一負面清單并不適用于全國市場,只適用于自貿試驗區。正是自貿試驗區負面清單制度的有效試驗,使得這項制度趨于成熟,并有條件在全國復制推廣,彰顯了自貿試驗區的制度創新績效和改革開放試驗田效應。

市場準入負面清單制度對深化改革有著重要意義。實行市場準入負面清單制度是發揮市場在資源配置中的決定性作用的重要基礎,是更好發揮政府作用的內在要求,是構建開放型經濟新體制的必要措施。這一制度的深化改革意義在于堅持社會主義市場經濟改革方向,把發揮市場在資源配置中的決定性作用與更好發揮政府作用統一起來,把轉變政府職能與創新管理方式結合起來,把激發市場活力與加強市場監管統籌起來,放寬和規范市場準入,精簡和優化行政審批,強化和創新市場監管,加快構建市場開放公平、規范有序,企業自主決策、平等競爭,政府權責清晰、監管有力的市場準入管理新體制,推進國家治理體系和治理能力現代化。

在市場監管層面,市場準入負面清單制度與深化“證照分離”改革相聯系。實行全國統一的市場準入負面清單制度,負面清單以外的市場準入就是一種商事登記程序,由商事注冊登記機構負責規范管理;負面清單以內的限制準入則是一種行政審批核準(備案)程序,由相關審批機構規范管理。深化“證照分離”改革,一方面要與構建統一的市場準入負面清單制度相銜接;另一方面要與優化事中事后監管相聯系,在放松市場準入的環境下加強事中事后監管,不斷提高行政管理和市場監管的效率和效能。

建立開放投資準入和保護國家

安全相平衡的國際投資管理制度

第一,適度降低負面清單禁止準入壁壘,營造更加開放的國際投資環境。在全國統一的市場準入負面清單制度框架中,如果對外商投資負面清單適度降低禁止準入壁壘,營造更加開放透明的國際投資環境,可以有效優化國際社會對中國投資自由化的評價。

第二,有效提升國家安全審查壁壘守住國家安全(包括經濟安全)的底線。國家安全審查制度已成為開放環境下世界各主要國家的通行制度,也是國際社會的共識。中國應提升國家安全審查制度的法律地位,設置有序、高效的運行機制,使該項制度更好成為降低直接限制準入壁壘后維護國家安全的兜底安全底線。而且,國家安全審查制度要對外商投資行為實施分類監管,即重并購監管,輕綠地投資監管。綠地投資只要不在負面清單禁止準入、限制準入之內、不違反中國法律即可通過備案自由準入。

第三,建立動態的國家安全審查修正機制,使國家安全審查制度成為應對國際經貿摩擦的有效手段。美國的國家安全審查制度是一個動態完善制度,隨著全球形勢和國際經貿關系的變化,及時做出調整和修正。動態的、有針對性修正的國家安全審查機制可以成為應對國際經貿摩擦的有效手段,而且不會被認為是提高外資準入壁壘。