作者:中國人民大學法學院教授、比較行政法研究所所長 楊建順

7月13日中國警察網報道,北京警方聯合城管綜合執法嚴打“黑摩的”。該報道稱,《北京市查處非法客運若干規定》正式實施后,對非法客運的“黑摩的”,城管部門可以依法沒收車輛,對打擊“黑摩的”效果更明顯。北京警方將聯合城管部門在北京全市持續開展綜合執法,打擊非法營運行為,保障群眾出行安全。

政府為解決非法客運的問題,以地方性法規的形式來提供法依據,體現了以法治思維和法治方式解決問題的觀念和能力,值得充分肯定。但是,該報道使用了“警方聯合城管綜合執法”的表述,則在一定程度上反映了尚存在的問題。這種表述可能是一種誤讀,也可能是體現了對執法體制尚未理順的一種無奈——既然“城管部門可以依法沒收車輛,對打擊‘黑摩的’效果更明顯”,為何還要警方來聯合城管部門?即便是聯合,為什么不是作為沒收主體的城管部門聯合警方?既然是“聯合”執法,又怎么可稱其為“綜合執法”?

相對于各自為政的單獨執法、專業執法方式,聯合執法是指由兩個以上多個部門聯合起來,各自履行職責,依法對相關事項進行處置。聯合執法可以作出多個處理決定。而綜合執法則是以框定管理職責、明確主管部門、綜合設置機構為前提,對綜合設置或者指定的某個部門進行總括性授權,由其承擔原本由多個部門承擔的相關執法職能,來對相關事務進行統一處置。綜合執法只能作出一個或者一類處理決定。綜合執法是執法的一種形態,其與單獨執法、聯合執法是互補的關系,不宜簡單稱之為聯合執法的升級版。唯有行政執法專業化和執法部門綜合化有機結合,才能有效推動城市管理走向城市治理。

針對打擊“黑摩的”,《北京市查處非法客運若干規定》并未創設綜合執法體制。該《規定》第7條規定:禁止擅自利用摩托車、三輪車、殘疾人機動輪椅車和其他不適合載客的車輛從事客運經營。違反該規定的,由城市管理綜合行政執法機關沒收車輛。這里的授權很明確,沒收“黑摩的”的權限歸屬于“城市管理綜合行政執法機關”,即通常所說的“城管執法機關”。所以,警方要嚴打“黑摩的”,只能是聯合城管執法機關,這是一種聯合執法機制的體現。在打擊“黑摩的”方面,要兩個部門聯合,難免造成人力物力財力方面的不經濟。從立法上確立綜合執法體制,具有重要意義。

其實,該《規定》在執法體制改革方面也有一定嘗試,只是尚未達到創設綜合執法體制的程度。例如,該《規定》第4條規定:未經許可擅自從事或者組織從事巡游出租汽車客運經營的,由交通行政執法部門、城市管理綜合行政執法機關(以下統稱執法部門)依照職責分工責令停止經營,扣押車輛。在這里,如果將“執法部門”予以綜合設置或者統一指定,便可期待綜合執法體制改革的推進。長期以來,對非法客運的處罰權,一部分是交通行政執法部門的,一部分是城市綜合行政執法部門的,而且他們要“按照市人民政府確定的管轄區域”進行分工,這樣一些權限交集在一起,難免不確定性,不利于提高城市管理和公共服務水平,應當通過立法予以統一整序。

權力在執法部門內部實行綜合統一,對外行使權力則只能作為一個主體出現,這是行政主體論的內在要求,也是綜合執法體制改革的目標。在行政處罰權、強制權和許可權等相對集中的領域推行綜合執法,這是體制改革的一種手段或者路徑,是將相對集中的權力最終固化至一個部門的過程性、階段性探索環節,故而,推進綜合執法的全過程需要以立法為支撐,要通過立法來確立綜合執法部門的設立及由其相對集中行使的權力。制定地方性法規而不創設綜合執法體制,或許會造成立法資源浪費;推進綜合執法體制改革而不選立法路徑,僅憑于通知、意見等推進綜合執法體制改革,試點階段暫且不論,要推向“整域”,則其法律依據值得商榷。