十三屆全國人大常委會第四次會議分組審議大氣污染防治法執法檢查報告等

年底前公布有毒有害大氣污染物名錄

孟亞旭

十三屆全國人大常委會第四次會議7月9日上午在北京人民大會堂舉行。全國人大常委會委員長栗戰書作全國人大常委會執法檢查組關于檢查大氣污染防治法實施情況的報告。

本次常委會系“加開”。按照《全國人大常委會2018年監督工作計劃》安排，原定8月常委會聽取和審議上述報告，本次比原計劃提前一個多月時間。報告用大篇幅指出執法檢查中存在的問題，對照大氣污染防治法做出的規定，共有20多項未落實到位，共有30多個地方、單位或企業被點名。

執法檢查是人大依法開展監督的重要形式，屬“法律巡視”。人大在執法檢查的全過程、各方面都要以法律為依據，堅持“依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序”的原則， 在憲法法律范圍內履職盡責。

今年5月至6月，執法檢查組分為4個小組，分赴河南、內蒙古、山西、陜西、山東、河北、安徽、江蘇等8個省區開展執法檢查，同時委托其他23個省（區、市）人大常委會開展自查。

本次執法檢查由栗戰書任組長。副組長有5人，分別為全國人大常委會副委員長王晨、沈躍躍、丁仲禮，全國人大常委會秘書長楊振武和全國人大環資委主任委員高虎城。成員由全國人大常委會委員、環資委委員和部分全國人大代表共32人組成。

栗戰書介紹，檢查組深入26個地市，共召開29次座談會，聽取了地方政府和有關部門匯報，實地查看107個單位和項目。“本次執法檢查充分發揮了‘法律巡視’監督利劍作用，敢于動真碰硬，開展隨機抽查，深入查找重點地區、重點領域、重點行業存在的突出問題”。

據悉，報告共42頁，內容包括“法律實施的總體情況”“存在的主要問題”“原因分析”“意見和建議”以及附件等內容。栗戰書在作報告時提到，執法檢查組設立了“隨機抽查小組”，由全國人大常委會委員、環資委委員、全國人大代表和國務院有關部門司局負責人、省 （區）人大環資委負責人、所到地市相關部門負責人組成，生態環境部區域督察局協助工作。“對于本次執法檢查中發現的突出違法問題，將納入中央環保督察‘回頭看’范疇，落實法律責任，依法嚴肅處理”。

北青報記者了解到，河南、內蒙古、陜西、山東、河北，現場共抽查安陽、鄭州、洛陽、包頭、鄂爾多斯、西安、咸陽、渭南、濱州、聊城、石家莊、邯鄲12市工業企業、施工工地、礦山等38處，發現了不同程度的問題。

對于煤礦及煤場污染、工地揚塵控制、企業排放等問題，隨機抽查小組已向當地政府及有關部門當場交辦，要求查處并整改到位。對于無法當場完成取證任務、還需進一步核實調查的問題，要求當地政府及有關部門盡快依法完成調查、制訂方案，確保問題整改到位。對于涉及礦山生態保護、部門分工及責任落實等深層次問題，則列入中央環保督察“回頭看”重要內容，推動地方黨委、政府進一步落實整改。

關注

問題1 部分企業固定污染源未納入監管

栗戰書在作報告時指出：“檢查中發現，部分地區產業結構偏重、布局偏亂，能源結構調整不到位，運輸結構不合理，成為大氣污染的主因。”

報告還專門指出了山東、河北、內蒙古、河南四地存在的問題。山東傳統產業占全部工業70%，重化工業占傳統工業70%。河北邯鄲“城中有鋼”、石家莊“煤電圍城”等問題突出。內蒙古包頭重化企業圍城，全市建成區面積不足總面積1%，但集聚了全市約90%的鋼鐵產能、89%的火電裝機和90%的稀土產量。河南2017年煤炭消費量占一次能源消費比重73.6%，高出全國13個百分點。

此外，以柴油車為主的公路運輸承擔了全國約78%的貨物發送量、48.6%的貨物周轉量，而柴油貨車污染排放占機動車排放總量60%以上。據統計，河北有柴油貨車135.9萬輛，占全國柴油貨車總量8%；山東有柴油貨車172.8萬輛，占全國柴油貨車總量10.2%，居全國首位。

大氣污染防治法要求，排放工業廢氣的企業應取得排污許可證。但報告顯示，許可證發放范圍并未涵蓋全部排污企業，部分企業固定污染源未納入監管。此次安徽蕪湖和江蘇徐州被點名。“安徽蕪湖2017年對火電、造紙、水泥、印染等14個行業，僅發放了52張排污許可證；江蘇徐州對火電、造紙、鋼鐵等10個行業僅核發了124張排污許可證。”栗戰書說。

目前，國務院排污許可管理條例尚未出臺。大氣污染防治法第五十八條規定的機動車和非道路移動機械環境保護召回制度沒有落實，第七十八條規定的有毒有害大氣污染物名錄也未出臺。報告建議，國務院有關部門盡快建立健全相關制度措施，在2019年年底前出臺排污許可管理條例，2020年將排污許可證制度建設成為固定源環境管理核心制度，實現“一證式”管理。市場監管等部門加快建立機動車和非道路移動機械環境保護召回制度，生態環境等部門要在2018年年底前依法制定并公布有毒有害大氣污染物名錄。

同時，報告鼓勵地方在大氣污染防治領域先于國家進行立法。2015年修改《立法法》以來，截至2017年12月，新賦予地方立法權的274個設區的市、自治州和不設區的地級市僅出臺了14件大氣環境保護地方性法規。2018年底前，各省級人大及其常委會要制定或修改大氣污染防治相關條例，結合本地實際進一步明確細化上位法規定，實現大氣污染防治地方性法規全覆蓋。

問題2 個別地方環境質量監測弄虛作假

大氣污染防治法要求，環境保護主管部門負責建設與管理大氣環境質量監測網。但一些東中部區縣和西部大氣污染嚴重城市監控點少、監控網布局不合理。

“個別地方環境質量監測弄虛作假。”栗戰書在作報告時說。

報告專門指出了山西臨汾的問題。山西省臨汾市出現大氣環境質量造假窩案，2017年4月至2018年4月，6個國控站點被人為干擾上百次，監測數據嚴重失真。

根據大氣污染防治法，重點排污單位應當對自動監測數據的真實性和準確性負責。但檢查中發現，有的企業監測數據不準確，影響治污實效。“陜西金堆城鉬業股份有限公司不如實公開自動監測數據，檢查組現場檢測發現測量濃度與標準樣品濃度差異遠超誤差范圍，不符合技術規范。”栗戰書說。

報告顯示，雖然政府環境信息公開平臺已經建立，但是環境監測、污染源監控、監督管理等信息系統兼容互通性不強，信息共享不夠。重點企業排污信息公開不到位，公開信息不完整、不準確、不及時。“生態環境部門要強化對監測數據質量控制，依法嚴懲環境監測數據弄虛作假行為。”栗戰書說。

大氣污染防治法規定，地方各級政府應當加強民用散煤的管理。目前，我國北方地區每年冬季取暖消耗2億多噸散煤，據有關部門測算，1噸散煤排放污染物相當于10噸至15噸電煤。

報告提到了山西和陜西存在的相關問題。山西省散煤年消費量大約2000余萬噸，存在散煤替代進展緩慢、潔凈焦不合格等問題。陜西省關中地區每年散煤燃燒量達2000萬噸以上，城市老舊小區、棚戶區、城鄉結合部和農村地區散煤燃燒大量存在，相關治理工作尚未有效開展。

報告建議，要大力推進散煤治理，以保障北方地區冬季清潔取暖為重點，因地制宜、多措并舉，穩步推進“煤改氣”“煤改電”工作。到2020年采暖季前，在保障能源供應的前提下，基本完成京津冀及周邊地區、汾渭平原的平原地區生活和冬季取暖散煤替代。

問題3 存在為迎接檢查突擊防塵的現象

在機動車污染和油品質量方面也存在監管不到位的情況。“一些地方和部門對重型柴油車準入把關不嚴，監管力量不足、監管不到位，車輛不正常安裝和使用污染控制裝置等違法情況比較普遍。”栗戰書說，“個別地方存在機動車排放檢驗機構數據造假現象。”

報告顯示，一些城市劃定了高污染車輛禁行區和非道路移動機械禁用區，沒有有效執法監管和處罰；一些地區油品質量源頭管控存在漏洞，對成品油無證生產單位、非法調和成品油行為監管不到位，對流通領域的普通柴油沒有明確監管部門、缺乏監管依據。

北青報記者了解到，2017年，有關部門在天津、廊坊、唐山、保定、邢臺等五市開展的柴油質量抽檢中，合格率僅為47%。

報告建議，工業、市場、生態環境等監管部門要嚴厲打擊生產銷售環保不達標車輛、機動車排放檢驗機構檢測弄虛作假行為，嚴厲打擊生產、銷售和使用非標車 （船）用燃料行為，徹底清除黑加油站點。

“一些地方為迎接檢查，存在突擊采取防塵措施的現象。”栗戰書說。

大氣污染防治法對揚塵污染防治作出規定，明確了地方各級政府和住建、環衛、交通、國土等有關部門的監管職責，建設施工、礦山開采等單位的污染防治責任，規定了揚塵污染防治具體措施。

報告顯示，地方政府對城市揚塵精細化管理不夠，有關部門在依法管控施工工地，打擊礦山開采、建材加工等企業違法行為方面不到位。安陽、鄂爾多斯和西安被點名。河南安陽下堡村北側山體采石作業沒有揚塵治理設施和措施， 已開采區域未開展生態修復。鄂爾多斯露天煤礦抑塵措施普遍不足，揚塵問題突出。西安浐灞生態區雁鳴湖項目，260多畝的施工地面未采取覆蓋、灑水等抑塵措施。

問題4 排放不達標車輛長期行駛無人管

報告顯示，“執法監管不到位”也是問題之一。“在機動車污染防治中，有的地方公安、環保、交通等部門配合不力，排放不達標車輛長期行駛無人監管。”栗戰書說。

報告顯示，2018年1月至5月，安徽省公安機關開展了專項整治行動，共查處逾期未檢驗交通違法行為14.7萬起，逾期未辦理報廢手續交通違法行為864起。

大氣污染防治法規定，對駕駛排放檢驗不合格的機動車上路行駛的，由公安交通管理部門依法予以處罰。“但直到2017年5月1日，公安部交管局才增設超標排放處罰全國統一代碼，各地實施進展不一，存在超標車輛異地處罰難的問題。”栗戰書說，“一些地方反映，對超標排放機動車的處罰措施僅限于行政罰款，起不到威懾作用。”

報告顯示，按日計罰、查封扣押、限產停產、行政拘留等法律強制措施的執法規范和解釋不足，造成基層執法人員執法依據不充分。行政強制措施地區之間、企業之間執行不統一，有的企業反映不公平。不少地方主動承認治理工作存在“上熱、中溫、下冷”現象，污染治理壓力和責任逐級遞減及“政熱企冷”等問題較為突出。“有的地方在項目把關、破解難題、執法監督等方面缺乏真抓實干的決心和狠勁。”栗戰書說。

汾渭平原近年來PM2.5濃度不降反升，2017年汾渭平原 PM2.5年平均濃度為68微克/立方米，采暖季 PM2.5平均濃度為100微克/立方米，優良天數比例均值為50.6%，在全國排位靠后。山西曾將焦化產能調整重組作為振興產業的重要措施，但調整重組效果十分有限。陜西治污降霾年度行動方案確定的任務完成情況不夠理想，相關考核問責不嚴，發揮作用有限。

大氣污染防治法規定了企事業單位和其他生產經營者應當防止、減少大氣污染，對所造成的損害依法承擔責任。但部分企業污染防治不主動、不自覺，管理粗放，設施不健全，超標排污問題突出。一些企業采取“晝伏夜出”等方式逃避監管，違法偷排等現象屢禁不止，甚至被責令停產整治卻違法恢復生產。

檢查中發現，一些地方政府和部門在匯報和自查報告中談工作成績多，對問題說得少、缺乏深入分析研究。“檢查組看到的多是以治理成效和經驗為主的好典型，隨機抽查企業發現不同程度地存在違法問題。”栗戰書說。

報告還顯示，一些地方不同層級防治污染的工作要求“上下一般粗”，安排部署多、政策文件多、口頭表態多，實際工作中的落實情況層層遞減。

縱深

檢查組給地方政府負責人出考題

北青報記者注意到，執法檢查組在一些省（區）檢查期間，就大氣污染防治法學習貫徹情況分別對省（區）政府相關部門、部分地市政府相關部門及企業負責人進行了問卷調查。

調查問卷采取主觀題和客觀題兩種形式，采用半開卷、不記名方式作答。

客觀題分為“政府部門法律責任問卷”和“企業法律責任問卷”兩種，各10道題，分別從考核評價、約談和區域限批、排污許可、監測與執法、聯防聯控、應急響應等大氣污染防治法規定的主要法律制度、政府和企業違法責任等方面進行設計，問卷涵蓋燃煤、工業、機動車、農業等主要領域。

主觀題共20道，主要從大氣污染防治法法律制度落實情況、法律責任落實情況、依法推進解決大氣污染突出問題情況等內容進行設計。

政府部門法律責任問卷共調查政府相關部門負責人125名，其中省政府相關部門負責人101名，地市政府相關部門負責人24名。

企業法律責任問卷共調查企業負責人15名。主觀題調查問卷共發放25份，回收25份。

但在問卷調查中，125位政府部門負責人只有39位全部答對，正確率為31.2%。企業法律責任問卷正確率更低，15位企業負責人無一全部答對。“執法檢查期間的問卷調查顯示，一些地方政府部門和企業沒有組織好對大氣污染防治法的學習宣傳，部門負責人對法律的了解和認識模糊，企業干部職工對法律主要制度規定不了解。”栗戰書說。

距上次常委會閉幕僅僅相隔17天

按照《全國人民代表大會常務委員會議事規則》規定：“全國人民代表大會常務委員會會議一般每兩個月舉行一次，有特殊需要時，可臨時召集會議。”

按照慣例，全國人大常委會會議召開時間一般在雙月下旬。每次常委會的會期，根據會議議程多少確定，一般為5天左右。

而6月22日，十三屆全國人大常委會第三次會議剛剛閉幕，本次常委會召開的時間，與上一次常委會閉幕相隔僅17天。

北青報記者注意到，十二屆全國人大常委會共加開過兩次常委會會議。

2016年9月13日，十二屆全國人大常委會第二十二次會議閉幕不到半個月，十二屆全國人大常委會第二十三次會議召開。那次會議主要針對遼寧拉票賄選案，表決通過了關于遼寧省人大選舉產生的部分十二屆全國人大代表當選無效的報告、關于成立遼寧省十二屆人大七次會議籌備組的決定。

今年1月29日，十二屆全國人大常委會第三十二次會議召開，這次會議距離上一次常委會閉幕僅1個月。會議通過了全國人大常委會關于提請審議憲法修正案草案的議案和憲法修正案草案，決定提請十三屆全國人大一次會議審議。

本次“臨時加開”的常委會主要圍繞環保問題。常委會將審議全國人大常委會執法檢查組關于檢查大氣污染防治法實施情況的報告，審議全國人大環資委關于提請審議全國人大常委會關于全面加強生態環境保護依法推動打好污染防治攻堅戰的決議草案的議案。

本版文/本報記者 孟亞旭