5月8日至13日，全國政協農業和農村委員會“鞏固脫貧成果，保證長期穩定脫貧”專題調研組，在全國政協副主席楊傳堂率領下，來到寧夏就當地扶貧脫貧情況進行調研，為6月即將舉行的專題議政性常委會議做準備。

距離2020年實現現有貧困人口全部脫貧目標，只剩不到兩年時間。

在扶貧工作中，人們常說，脫貧不容易，持續穩定脫貧更不容易。在地大物博、人口眾多的中國版圖上，資源稟賦有限的深度貧困地區，被認為是持續穩定脫貧的難中之難和堅中之堅。“苦瘠甲天下”的寧夏西海固就是這樣的地區之一。

全國政協一直十分關注脫貧攻堅工作，十三屆全國政協第一場專題議政性常委會議將再次聚焦“脫貧攻堅”。5月8日至13日，全國政協農業和農村委員會“鞏固脫貧成果，保證長期穩定脫貧”專題調研組，在全國政協副主席楊傳堂率領下，來到寧夏就當地扶貧脫貧情況進行調研，為6月即將舉行的專題議政性常委會議做準備。帶著對熱問題的冷思考，調研組詳細了解了寧夏脫貧攻堅總體情況后，細分成三個小組，每個小組再分成兩隊，分別圍繞不同主題，深入移民新村、產業基地、田間地頭和貧困戶家中，力圖描繪出深度貧困地區在這個時間節點上的扶貧攻堅“圖景”，為全國深度貧困地區脫貧攻堅目標的實現總結經驗尋求路徑，更為“后2020”時代的接踵而至研究“熱中有冷”的問題，提前開啟“頭腦風暴”。

■“邊緣群體”和“懸崖效應”

閩寧鎮，是銀川市永寧縣一個純移民組成的建制鎮，是貫徹落實習近平總書記扶貧開發戰略思想的生動實踐，也是東西部扶貧協作的生動縮影。

調研組一行抵達銀川的當天下午，作為“自選動作”之一，全國政協農業和農村委員會主任羅志軍顧不上休息，驅車來到閩寧鎮。10年間，這個當年由習近平親自命名的扶貧移民區，再難覓當年“天上無飛雀，地上不長草，風吹沙石跑”的荒蕪場景，變成現代化生態移民示范鎮，6萬多名曾經生活在貧困山區的農民走出大山搬入閩寧鎮，通過移民搬遷走上了脫貧致富之路。

寧夏的易地搬遷可以追溯到上世紀80年代。十年九旱、山大溝深、土地瘠薄、資源匱乏、災害頻發，以至于被聯合國稱為“不適宜人類居住的地方”，這些說的都是寧夏的中南部地區。在輾轉調研的路途中，移民搬遷后留下的老房子已經坍塌，但山溝里自然環境的惡劣仍可見一斑。從這個意義上講，寧夏最初的易地搬遷似乎是對“一方水土養不起一方人”的抗爭。

而今，在三路調研隊伍所到的寧夏貧困人口最集中、貧困程度最深、脫貧難度最大的原州區、西吉縣、海原縣、同心縣、紅寺堡區，一個共同的直觀印象是，無論是不是移民搬遷地，無論摘帽還是沒有摘帽的貧困村，無論脫貧還是暫未脫貧的貧困戶，曾經印象里的貧困鄉村已經發生了翻天覆地的變化。

在三路調研組翻山越嶺，爬溝過坎所走訪的20多個村里，無論再偏遠，路、水、電、網等基礎設施一應齊全。寬闊干凈而整齊的水泥路把調研組直接引入每家每戶的大門，在道路的每一個分支盡頭，貧困群眾通過2.2萬元建房補助，蓋起了嶄新的房屋。隨機走入屋內，調研組會詳細查看家中建檔立卡的貧困戶手冊，上面逐年逐項記錄著貧困戶補貼下發情況。記者粗略數了下，每年幾乎都有10余種之多，數額上多達上千少則幾百不等。

除了政府補助，調研組還特別留心詢問了貧困戶生產經營性收入情況，主要都以外出務工、家庭小規模種植養殖業以及小部分村集體經濟的分紅為主。“這幾項仔細算下來，現在國家對貧困群眾的幫扶政策非常好，2020年實現脫貧基本沒有問題。”在走訪中，很多村黨支部書記對調研組反映道。

事實也確實如此，調研路途中，沒有一家貧困戶不是對黨和國家的扶貧政策發自內心地感恩。

但問題總有兩面，“另一面”恰好在隨機調研中，被調研組撞個正著。這天，羅志軍帶隊的第二路調研組正在某村探訪貧困戶，馬路上站立著一位跟同村人聊天的中年婦女，先是認出了村黨支部書記，隨后得知調研組的到來后，趕緊上前“反映情況”。原來中年婦女家不久前剛剛“脫貧”，婦女似乎頗為不服，認為自己家里兩位老人都重病在床，家里的生活還是非常困難，希望能恢復“貧困戶”身份。

這，就是在扶貧攻堅中時常被提到的貧困人口中的“邊緣人群”。

“國家對貧困群眾的幫扶政策嚴格按照有關規定，這也從一定程度上保證了公平公正。問題是那些雖然還不到貧困標準，但生活水平也沒高出多少的那部分‘邊緣群體’，需要得到格外的關注和重視。”新疆農業大學校長蔣平安委員始終背著大大的雙肩包，一本厚厚的筆記本把所走訪每家每戶的情況記錄得一清二楚。

楊傳堂副主席帶隊的第一路調研組在移民村同樣遇到這樣的問題。由于政策效應，同樣區域的易地搬遷集中點基本都要比本地區原住村和原住民的條件要好一些，這也對新移民群眾融入原有社區造成一定影響。

針對這樣的建檔立卡貧困戶的收入高于未建檔立卡群眾，貧困村水平高于非貧困村的現象。調研組認為，幫扶貧困人口脫貧的同時，要照顧到邊緣人口的情況，對貧困群眾的政策補貼在不降低標準、不影響質量前提下，標準也不宜過高，要有計劃地提高整個區域的生活水平。

當政策在脫貧攻堅中占據重要作用，實現全面脫貧目標的2020年之后，假如有一天這些扶貧政策將逐漸退出歷史舞臺時，已經脫貧的群眾是不是可以靠自己的雙手持續穩定的脫貧？走村入戶中，這是調研組必問的問題之一。

未雨而綢繆，毋臨渴而掘井。

羅志軍建議，要處理好脫貧的各項政策的短期與長期的銜接，當前要守住底線攻克2020年全面脫貧的目標，長期則需警惕“懸崖現象”，防止政策原因引起的返貧問題。

在第一路調研中，全國政協農業和農村委員會副主任、原農業部副部長陳曉華針對易地搬遷同樣提出，要給予這些基礎尚不穩固的地區三到五年的政策準備期，為這些地區的發展預留出發展的空間，“比如在建設用地指標的更合理利用上，在財政資金整合上，以及對集中搬遷村進行特殊政策扶持，到后期進行集中考慮。”

在調研組看來，扶貧攻堅工作進行到當前，需要提前加強對扶貧干部和貧困群眾的思想教育，讓大家認識到這項工作的長期性和復雜性，讓老百姓通過“脫貧光榮”“勤勞致富”來筑牢脫貧的思想基礎，通過真正增強發展內生動力，逐漸消除對政策性脫貧的依賴。

■扶貧產業的穩定可持續是提高脫貧質量的關鍵

8日，在與寧夏有關方面座談時，調研組在聽完情況介紹后，提出一個問題，“現在‘啃硬骨頭’過程中你們認為最大的困難是什么？”寧夏回族自治區副主席馬順清思考片刻說，“缺少穩定的產業支撐。”

“我們原州區肉牛飼養量已經達到21萬頭，但沒有一家規模屠宰加工企業，群眾賣牛的主要渠道還是牛販子收購。”“在中寧縣南塘村，當地政府為貧困群眾引入的優質種羊，由于缺乏技術指導，優質羊楞沒養出高效益。”在三路調研分頭開始后，產業化發展水平較低仍是談論最多的關鍵問題。可以肯定的是，在水土資源先天不足的寧夏，持續穩定脫貧需要產業發力，鞏固和提高脫貧質量需要產業支撐，而在整個調研反饋中最薄弱部分恰恰是產業。

在易地搬遷集中點，由于傳統生產生活環境方式等都發生了變化，產業發展的基礎還不很牢靠。但地方政府也意識到這一點，逐步把工作的重心從搬遷工作轉移到產業扶持。在第一路調研中，中圈塘村釀酒葡萄產業、同德村枸杞產業以及一些移民新村種植業開始在地方“特色”產業上大做文章，引領村民脫貧效果十分顯著。

“完成搬遷的新村應盡快確立產業方向，在產業發展的體制機制上進行創新，引進新業態新模式盡早幫助百姓樹立穩定發展的信心。”中國檢驗檢疫科學研究院植物檢疫研究所所長朱水芳委員進一步提出。

產業在易地搬遷扶貧中占據重要位置，在“土著”貧困地區更是“造血”的關鍵。

9日下午，海原縣史店鄉徐坪村，曹洼華潤基礎母牛養殖基地里，“認領母牛”的辦公室內熙熙攘攘，人聲鼎沸。辦公室外，幾排現代化整齊排列的牛舍里，已經懷了孕的母牛目光安詳地側臥在地，等待自己孩子的降生，出生沒多久的小母牛，則瞪著銅鈴般的大眼睛咀嚼著飼草，等待著自己的新主人。

同樣心懷期待的還有海原縣從十里八鄉匯聚而來的農戶們。

“我們的基礎母牛都是由華潤農業有限公司購買，然后將這些母牛以市場價格為準，采取三戶聯保的方式‘賒’給貧困戶分散養殖。三年后這些母牛由華潤以每公斤不低于28元價值回購，最重要的是基礎母牛在農戶家生產的母牛犢則由農戶自繁自育。”基地相關負責人介紹道，為了進一步降低農戶養殖風險，每頭牛都上了保險，華潤母牛養殖基地的技術服務團隊還直接到養殖戶家中進行免費指導。項目實施以來，被“認領”的14911頭牛累計幫助6314戶貧困群眾，走出了一條貧困農戶養殖高端肉牛脫貧的道路。

西北農林科技大學西部發展研究院執行院長霍學喜委員對“華潤幫扶”模式非常感興趣，直言這是央企幫扶貧困地區持續穩定脫貧的典型。“在這個模式中，我們看到了政府部門與企業和農戶三方在脫貧問題上的高度配合和融合。從政府層面，扶貧攻堅因為市場力量的融入而避免了僅靠政策推動的被動局面；從企業角度，將養殖業中最需要人力的中間環節放給了農戶，可以把優勢資源集中在前端整體布局和后端的品牌建設；從農戶角度，減少等靠要思想，貧困群眾被引導深入參與脫貧過程，同時還可以學到養殖技術和知識，打造了一種精準扶貧與產業發展相互促進的良性關系。”

一個地區產業的發展，龍頭企業的帶動作用毋庸置疑。而調研組得到的啟發是，貧困地區的產業要穩定可持續，起到幫扶作用的龍頭企業要有盈利能發展，才能在“后2020”時代持續參與本地發展。從這個意義上，華潤模式已經不再是扶貧模式，而是一種通過完善整個產業鏈實現自身持續發展的商業模式。

除了華潤，在寧夏深入推進的“百企幫百村”行動中，還有426家民營企業與122個建檔立卡村結對幫扶，35家國有企業和大型民營企業結對幫扶36個深度貧困村，并且結對幫扶三年不變，確保到2020年結對幫扶的深度貧困村如期脫貧。

三年之后呢？在走村入戶的訪談中，不少駐村扶貧干部顯示出了長期奮戰在扶貧一線的深思熟慮。

“無論什么時候，只要把與產業發展相關的人才、科技和公共服務等基礎筑牢，三年后產業這篇大文章不怕持續不下去。”

“要好好抓住這一兩年時間，挖掘培植出有寧夏發展優勢的區域性產業，培育出貧困群眾能信任的基層帶頭人，總能走出好路子。”

“要把脫貧攻堅與鄉村振興戰略結合起來，通過集體產權制度改革，鞏固村民的財產性收入。”

……

這些閃爍著基層智慧的共識是，2020之后，隨著部分扶貧政策的逐步退出，產業更需要及時頂上去。調研組建議，有關部門要在進一步突出深度貧困地區產業扶貧政策的連續性、特殊性和傾斜性上進行提前研究。

全國社會保障基金理事會原副理事長于革勝委員曾在寧夏工作了十幾年，看到寧夏在脫貧攻堅上的巨大變化后同樣認為，農村要致富沒有產業支撐無法持續，其中最重要的是因地制宜選擇合適的產業發展路子。“可以說，能脫貧致富的地方都是好的政策、好的模式、好的帶頭人和好的機制形成合力的結果。”

“鄉村振興的戰略規劃要與對深度貧困地區的傾斜結合起來，在政策上要有針對性不要大眾化，同時要把改革體制機制放到重中之重，細化之后落實責任。”羅志軍建議。

■金融扶貧，“撬動”扶貧攻堅新動能

9日晚，結束了一天的入戶調研，由全國政協農業和農村委員會副主任、民建中央專職副主席吳曉青帶隊的第三路調研組，借著賓館的小會議室，與固原市有關金融機構一線金融工作者繼續座談。

“我們主要圍繞防范化解扶貧工作中的金融風險進行調研，在深入5個貧困村14戶貧困戶，考察了產業扶貧項目之后，發現還缺少一個環節。”吳曉青說，調研金融問題怎么能不聽聽金融機構一線工作者的聲音？而為此臨時增加的兩場座談會，每次都討論到10點多鐘才散去。

金融扶貧是資金扶貧的主力軍。近年來寧夏已經在實踐中探索總結出，由信用建設+產業基礎+金融支持的“鹽池模式”以及產業引領+能人帶動+金融幫扶的“蔡川模式”，并作為典型經驗進行推廣。在調研中，調研組成員專門實地考察了鹽池模式，認為通過加強信用體系建設，鄉村組戶四級信用體系網的打造，再加上風險補償機制，由保險公司出面進行兜底，農民和黨委政府都放心，既兜住了返貧的風險，又保證了產業發展的底線。

在金融扶貧中，小額信貸對貧困群眾的覆蓋率最高。數據顯示，2017年，寧夏全自治區新增扶貧小額信貸58億元，建檔立卡貧困戶存量貸款覆蓋率達74.7%，戶均貸款4.6萬元。

當前國家對建檔立卡貧困戶實行“5萬元以下、3年期以內、免擔保免抵押、基準利率房貸、財政貼息、縣建風險補償金”的扶貧小額貸款政策，在有效支持貧困戶初期發展同時，調研中，隨著生產發展的擴大，大部分農戶對5萬元的授信額度開始“不滿足”，要實現穩定可持續脫貧，進一步加大金融扶貧力度是地方各方的呼聲。

“問題是現在相關金融機構扶貧政策有待明確，對建檔立卡貧困戶貸款額度的動態調整進行政策上的銜接。”吳曉青從地方金融機構處了解到，其實當前金融機構對貧困戶的小額信貸額度已經從5萬元上調到了10萬元，增加的5萬由地方財政進行補貼，但關鍵國家尚未出臺明確政策予以認可。

因為調研金融扶貧，調研組所到之處，無論地方大小，會格外留意當地金融機構網點布局情況。

從金融機構參與扶貧的角度，調研發現，越到基層金融機構的基礎能力建設越不足，隨著貸款規模的進一步擴大，金融機構的基層服務能力亟待加強。“當前金融機構能沉到最基層村鎮開展業務的，只有農信社和郵儲銀行等少數幾家。從貸款規模上，能進行扶貧小額信貸的更少，基本商業銀行都沒有參與進來。”在中南財經政法大學金融研究所所長劉惠好看來，因為農村小額貸款成本高、監管難，似乎很難吸引商業銀行的目光。

為了引導更多的金融機構參與扶貧，調研組建議，人民銀行出臺政策，對商業銀行涉農扶貧的資金進行單獨考核。建立風險分擔機制，創新資金使用機制和信貸服務方式，積極開展守信評級，增強金融保險的聯動，有效調動更多的金融資源參與扶貧。同時要創新金融扶貧產品，提高金融扶貧能力，鼓勵農戶放心發展生產。

6天時間須臾而過，值得一提的是，針對扶貧工作本身，讓調研組備受觸動和教育的，還有基層扶貧干部的積極作為和無私奉獻。在幫助群眾脫貧奔小康的路上，千千萬萬扶貧干部扮演著十分重要的角色，無論哪一種角色都是扶貧干部用心用情用力幫扶群眾的具體體現。調研組越了解地方脫貧成效有多大，就有越多扶貧一線干部夙夜在公、忘我工作、沖鋒在前的身影浮現眼前，在委員們看來，這些身影也將是未來穩定持續脫貧的“中流砥柱”。