黨的十九大報告指出，制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。監(jiān)察法第22條、第41條、第43條、第44條對留置條件、方式和程序作了具體明確的規(guī)范。

在反腐敗工作領域，留置是監(jiān)察機關對涉嫌職務違法或犯罪行為的被調(diào)查人，可能出現(xiàn)法定妨礙調(diào)查的情形，在一定時間內(nèi)將其留在特定場所配合調(diào)查的一種強制性措施。目前，根據(jù)監(jiān)察法第41條規(guī)定，監(jiān)察機關可以采取的調(diào)查措施主要有8項，即訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查等，都具有法律強制的效力。此外，談話、查詢、凍結和鑒定等也可以稱為監(jiān)察調(diào)查措施。在上述調(diào)查措施中，留置則是監(jiān)察程序中最嚴厲的強制性調(diào)查措施。

留置具有法律強制效力

在我國反腐敗領域，將留置等調(diào)查措施以立法方式確定下來，肇始于2016年12月25日全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議和2017年11月4日全國人民代表大會常務委員會第三十次會議分別通過的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》和《關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》。在取得試點經(jīng)驗的基礎上，2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的監(jiān)察法第41條將上述《決定》規(guī)定的12項調(diào)查措施明確為8項主要措施，其中留置措施保留。

從法律淵源上看，留置源于黨內(nèi)“兩規(guī)”措施。1994年3月25日印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第28條規(guī)定，調(diào)查組有權按照規(guī)定程序，“要求有關人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”。留置取代“兩規(guī)”后，留置作為法律規(guī)定具有強制效力的一種調(diào)查方式，作為依法治國的一項具體措施，無疑將在反腐敗斗爭中發(fā)揮更加積極的作用。

留置的主要特點

與“兩規(guī)”相比，留置具有四個顯著特點。一是留置對象范圍廣泛。留置的對象可以是監(jiān)察法第15條規(guī)定的所有公職人員和有關人員，有助于實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。二是留置措施的法定性，即具有我國法律賦予的強制性，可以在法律規(guī)定的時間內(nèi)要求被調(diào)查人交待涉嫌違法犯罪事實。而“兩規(guī)”只是對違反黨紀和行政紀律、行政法規(guī)的調(diào)查對象所涉及問題要求作出的“說明”和“解釋和說明”，紀檢監(jiān)察機關調(diào)查情況屬實的，可依據(jù)黨紀、政紀和行政法規(guī)作出處理決定。上述全國人大常委會《決定》和監(jiān)察法出臺前，如果紀檢監(jiān)察機關發(fā)現(xiàn)涉嫌職務犯罪行為的，只能移送檢察機關偵查和起訴。三是適用條件的明確性，即適用留置條件必須符合監(jiān)察法第22條第1款規(guī)定的4個條件之一：涉及案情重大、復雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；可能有其他妨礙調(diào)查行為的。而“兩規(guī)”沒有明確具體的適用條件的規(guī)定。四是使用證據(jù)的直接性。留置取得的證據(jù)可以直接作為移送檢察機關起訴和審判機關審判的證據(jù)。監(jiān)察法第33條第1款規(guī)定，“監(jiān)察機關依照本法規(guī)定收集的物證、書證、證人證言、被調(diào)查人供述和辯解、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”。而原來通過“兩規(guī)”取得的口供筆錄等移送后還需要由司法機關重新固定、轉(zhuǎn)化后才能作為訴訟證據(jù)在起訴和審判環(huán)節(jié)使用。

留置與逮捕、拘留措施的區(qū)別與聯(lián)系

刑事訴訟法第79條、第80條分別規(guī)定的逮捕和拘留兩種刑事訴訟強制措施，與監(jiān)察法規(guī)定的留置調(diào)查措施具有相似之處，都是限制人身自由、具有羈押性質(zhì)的強制性措施。適用的條件也類似，即適用對象都是“企圖或可能逃跑、自殺的”或者“可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的”等。

但兩者具有本質(zhì)區(qū)別。一是適用的程序性質(zhì)不同。采取留置是監(jiān)察程序的一項主要的調(diào)查措施，適用于監(jiān)察機關的調(diào)查程序；拘留和逮捕是刑事訴訟程序中兩種不同的強制措施，適用于司法機關的偵查、起訴和審判程序。二是采取的程序階段不同。留置措施采取于刑事訴訟之前，即被調(diào)查人處于監(jiān)察機關調(diào)查過程中，尚未移送檢察機關審查起訴；刑事拘留或逮捕只可能發(fā)生于刑事訴訟過程中，主要是偵查階段，起訴和審判階段也可以采取。監(jiān)察機關將留置的被調(diào)查人移送司法機關后，被調(diào)查人身份即轉(zhuǎn)變?yōu)榉缸锵右扇耍糁么胧┎辉倮^續(xù)采取，是否對其采取取保候?qū)彙⒕辛艋虼兜刃淌略V訟措施，則由司法機關決定。三是適用對象不同。留置對象的調(diào)查既可能是涉嫌職務違法行為，包括違反黨紀、政紀和行政法規(guī)的行為，也可能是涉嫌職務犯罪行為。而拘留和逮捕對象只能是針對涉嫌各類犯罪（包括涉嫌職務犯罪）嫌疑人。四是留置或羈押的時限不同。留置時間一般不超過3個月，在特殊情況下可以再延長3個月。拘留時間一般是3天，特殊情況可以延長至7天，最多可以延長至30天。逮捕的羈押時間一般是2個月，因案情復雜等原因經(jīng)批準可以延長1個月。

留置措施的法律適用問題

根據(jù)監(jiān)察法第22條、第41條、第43條和第44條的規(guī)定，結合監(jiān)察機關辦案工作實踐，留置程序法律適用問題主要有：

適用留置措施的條件。包括前提條件和必要條件，兩者缺一不可。前提條件是指監(jiān)察機關已經(jīng)掌握被調(diào)查人涉嫌職務犯罪的部分違法犯罪事實及證據(jù)，需要進一步調(diào)查。如果通過其他調(diào)查措施（如訊問、詢問）已經(jīng)查明全部涉嫌職務違法犯罪事實，并掌握了確鑿的證據(jù)的，可以直接移送檢察機關審查起訴，由檢察機關依據(jù)刑事訴訟法的有關規(guī)定，決定是否采取刑事訴訟強制措施（包括取保候?qū)彙⒕辛艋虼叮１匾獥l件，即具有法定留置情形條件，是指具備監(jiān)察法第22條第1款規(guī)定的四種情形之一，有必要將其留置在特定場所。如果不采取留置措施，可能出現(xiàn)上述四種妨礙監(jiān)察機關調(diào)查的情形，有必要采取該措施。此外，如果具備上述適用條件的，還需要經(jīng)監(jiān)察機關依法審批，才能對被調(diào)查人采取留置措施。

工作程序。采取留置措施的，應當向被調(diào)查人出示證件，出具書面通知，并由二人以上調(diào)查人員實施，形成筆錄、報告等書面材料，由相關人員簽名、蓋章。調(diào)查人員進行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應當對全過程進行錄音錄像，留存?zhèn)洳椤?/p>

決定、批準和備案程序。監(jiān)察機關采取留置措施，應當由監(jiān)察機關領導人員集體研究決定，一般由監(jiān)察委員會主任、副主任和委員等組成人員集體研究決定。嚴格審批制度，省級以下地方各級監(jiān)察機關決定采取留置措施的，由上一級監(jiān)察機關批準。省級監(jiān)察機關采取留置措施，應當報國家監(jiān)察委員會備案。

留置時限和延長留置的批準程序。留置時限一般為三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時限為三個月。省級以下監(jiān)察機關采取留置措施的，延長留置時間應當報上一級監(jiān)察機關批準。

留置不當解除程序。監(jiān)察機關發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當?shù)模瑧敿皶r解除。

公安機關協(xié)助配合程序。監(jiān)察機關采取留置措施，可以根據(jù)工作需要提請公安機關配合。公安機關應當依法予以協(xié)助。

通知程序。對被調(diào)查人采取留置措施后，應當在二十四小時以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形除外。有礙調(diào)查的情形消失后，應當立即通知被留置人員所在單位和家屬。與刑事訴訟法第73條第2款、第83條和第91條第2款規(guī)定的通知家屬程序相比，監(jiān)察法還規(guī)定了通知單位程序。

被調(diào)查人的權利保障程序。監(jiān)察機關應當保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務。訊問被留置人員應當合理安排訊問時間和時長，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名。這一規(guī)定符合憲法規(guī)定的人權保障精神，也與刑事訴訟法第117條第3款規(guī)定的“應當保證犯罪嫌疑人的飲食和必要的休息時間”的立法要求一致，而且比刑事訴訟法規(guī)定的人權保障內(nèi)容更加豐富和具體。

留置時間折抵刑期程序。被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。從審判意義上看，留置與我國刑法規(guī)定刑罰處罰具有關聯(lián)性，監(jiān)察法規(guī)定的留置時間的折抵計算方法參照了刑法第41條、第44條和第47條的立法精神。

總之，監(jiān)察法明確將留置作為一項具有法律強制性的調(diào)查措施，以法律形式固定下來，目前已成為我國反腐敗斗爭的一把利器和重要法律手段。