我國機構改革經歷了三個階段或三種形態,以改革開放作為分割點,之前機構以“權力收放”為導向,呈現“精簡—膨脹”怪圈;1988年明確機構改革主要著眼于轉變政府職能,并逐步跳出“循環怪圈”;進入新時代踏上新征程,肩負新使命新任務,深化黨和國家機構改革以推進國家治理體系和治理能力現代化成為必然,機構與行政體制改革進入新階段。

一、 “權力收放”為導向的機構改革與“精簡—膨脹”循環怪圈

為加強中央集權和統一領導指揮,1952年撤銷大行政區,1954年正式建立以“國務院”為中心的政府層級體系,同時,根據經濟管理的需要,初步建立了以政企不分、按行業或產品設置管理機構,并實行部門管理為特征的中央高度集權的行政管理模式。1956年,國務院機構達82個,其中經濟管理部門為51個。由于統得過死,從1958年起,實行了“下放權力”的機構調整,國務院機構進行了精簡。1960年冬,針對權力下放導致的經濟混亂,中央決定上收權力,逐步恢復或增設經濟管理部門。由此,“權力收放”式的機構改革出現了第一次“精簡—膨脹”循環。

“一收就死,一死就放,一放就亂,一亂又收”的權力“收放循環”不斷重復出現,機構改革的“精簡—膨脹”循環怪圈也不斷再現,并在1988年機構改革步入“轉變職能”階段依然保持強大的慣性。

就歷次“精簡—膨脹”的具體情況來看,精簡和膨脹主要發生在經濟管理部門,尤其是專業管理部門。根據歷次機構調整方案內容進行歸并統計,可以用下列圖表直觀展示機構“精簡—膨脹”循環怪圈的全貌。

二、 “職能轉變”為導向的機構改革及其適應性特征

以“權力收放”為導向的改革由于沒有觸及傳統體制的內在弊端,導致機構改革陷入“精簡—膨脹”的怪圈。1978年十一屆三中全會開啟了改革新時期,逐步探索新的改革思路,如1982年黨的十二大提出“計劃經濟為主、市場調節為輔”的方針,1984年十二屆三中全會提出“發展社會主義商品經濟”,1986年政府工作報告要求“政府機構管理經濟的職能也要相應地轉變”,1987年黨的十三大提出“社會主義有計劃商品經濟”。經過近10年的理論探索和實踐摸索,至1988年,第一次明確“機構改革主要著眼于轉變職能”,機構改革步入“職能轉變”為導向的階段。

1988年機構改革的重點是同經濟體制改革關系極為密切的經濟管理部門,特別是其中的專業管理部門和綜合部門內的專業機構。把相同或相近業務的部門予以撤銷,其業務由一個部門承擔 ,① 綜合部門一般不設對口專業機構,行業管理部門工作由主管部門承擔。1993年機構改革明確機構改革方向是適應社會主義市場經濟需要,將專業經濟管理部門轉成經濟實體和行業協會是其中的亮點,但數量少,并且未能保留1988年機構改革的一些成果。②1998年改革幾乎撤銷了所有工業經濟專業管理部門,消除了政企不分的組織基礎③,精簡機關行政編制50%,是歷次機構改革人員精簡力度最大的一次。2003年機構改革旨在彌補大量專業經濟管理部門被取消后經濟領域如何管理的“空白”,重點建立宏觀調控機構和市場監管機構。

考察1988年至2003年以來的機構改革,可以發現這一階段機構改革以撤并專業經濟管理部門為主,機構改革和政府職能轉變主要集中處理的是政府與市場(企業)的關系。然而,因過于偏重經濟建設,忽視“社會管理”和“公共服務”,隱含著巨大的危機。2003年“非典型性肺炎”將隱藏的危機爆發出來,促使黨和政府深刻反思,提出了科學發展觀,確立服務型政府建設目標,政府職能轉變在關注經濟調節和市場監管的同時,更加注重社會管理和公共服務,并體現在2008年機構改革對工業與信息化、綜合交通、基礎設施、民生與社會保障等領域的大部制改革探索中。

“權力收放”導向的機構變動隨著權力的上收與下放而波動,從本質上缺乏機構改革的內涵,只有進入“職能轉變”導向的機構改革才具有實質內涵,機構的撤并在初期成為轉變政府職能的直接方式和途徑。隨著中國加入WTO和在全國范圍內開展行政審批制度改革,政府職能轉變除了仍依靠機構撤并的途徑來實現外,逐步變得越來越依賴行政審批制度改革這一途徑。“職能轉變”導向的機構改革,重點在政府減持不合理的職能總量,方式和途徑是機構撤并和向市場轉移權力為取向的審批制度改革,目的是適應市場經濟需要,具有明顯的“適應性”特征,其任務是掃除制約市場經濟發展的各種體制機制障礙,不拖市場主體的后腿,確保“不踩剎車”。

行政審批制度改革取代機構改革成為政府職能轉變的主要工具和途徑之后,尤其是2012年以來“簡政放權”大力推行審批制度改革,職能轉變工作取得一定成效,市場在資源配置中發揮決定性作用得到越來越多的體制性保障,在繼續通過審批制度改革破除各種制約性因素的改革進程中,機構改革以什么為攻堅目標?或者說,新時代新使命新任務對機構改革提出了何種現實性的任務要求?機構改革在繼續完成其“適應性”改革任務中,能否發育出具有內在“自主性”的改革任務和訴求?

三、 “治理現代化”導向的機構改革之現實邏輯和理論邏輯

從機構改革的歷史進程觀察來看,機構改革以轉變職能為導向,適應市場經濟發展的需要,具有明顯的“適應性”特征。與此同時,機構改革也開始關注在既定職能現狀下因專業分工導致的部門林立、部門摩擦沖突、管理協調成本過高等管理難題,關注機構間存量職能配置的合理問題,顯示出機構改革逐步在發展自身具有內在自主性的改革內涵,這集中體現在2008年和2013年的大部門體制改革中。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”,要求“處理好政府和市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”,“更好發揮政府作用”、“有效的政府治理”等提法和理念,也凸顯了機構改革的自主性特征。十九屆三中全會《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和隨后公布的機構改革方案揭示了新一輪機構改革的全貌,機構改革從行政體系向整個治理體系拓展,“以加強黨的全面領導為統領,以國家治理體系和治理能力現代化為導向”,對黨和國家機構的存量職能進行優化配置,表明機構改革完全發展出自主性的改革內涵。以“治理現代化”為導向的機構改革既是新時代全面深化改革的現實要求,同時也是理論邏輯使然。

(一)“治理現代化”導向的機構改革是破除利益阻力全面深化改革的現實要求

“職能轉變”導向的機構改革重在激發市場活力,從原來的計劃經濟體制向“適應”市場經濟體制的需要進行轉型,消除各種制約市場發揮作用的障礙性因素,由此需要政府機構進行“適應性”的改革。然而,隨著改革的逐步深入,破除制約市場活力的改革遭遇的阻力也越來越大。對此,習近平總書記指出,“中國改革經過30多年,已進入深水區,好吃的肉都吃掉了,剩下的都是難啃的硬骨頭”。既得利益對改革的阻擊成為制約經濟發展的惡疾,正如第十五次深改組會議結束后,2015年8月19日《人民網》發表評論性文章“國平:堅定改革信心,保持定力和韌勁”所指出的那樣,當前“不適應改革乃至反對改革的力量之頑固兇猛復雜詭異,可能超出人們的想象。正因為如此,當前特別需要強調增強改革定力、保持改革韌勁”。改革阻力植根于特殊利益集團與治理體系中不合理的結構安排相交織,如果沒有凝聚起強勁的改革動力,將難以在“力場”上形成對改革阻力的優勢,改革動力的獲得必須從整體治理體系中去凝聚而非單純從行政體系中尋找。

在市場活力的發揮受制于各種阻力的同時,經濟發展也面臨著內生性的困難,傳統發展動力源逐步衰竭,龐大廉價的人力資本優勢在逐漸弱化,政府投資拉動的發展模式難以為繼,出口導向因全球性經濟危機嚴重受挫,在“新常態”下,經濟發展亟須注入新的動力。如果說之前的經濟發展主要依靠市場機制激發出的強大活力,機構改革主要關注“不拖后腿”、“不踩剎車”,那么,當前經濟發展迫切需要助推力。助推經濟發展,既要破除阻力,“使市場在資源配置中起決定性作用”,又要注入動力,需要強勁引擎,“更好發揮政府作用”。破除阻力和注入動力的改革需要,已非單純的行政改革及行政體系內的機構改革可以勝任,客觀上將治理體系層面的改革提到日程上來,“以國家治理體系和治理能力現代化為導向”,針對國家治理體系的最關鍵部件——黨和國家機構進行全面改革,就成為現實的必然要求。

(二)“治理現代化”導向的機構改革是上層建筑對經濟基礎能動作用的理論折射

“職能導向”機構改革的“適應性”特征是經濟基礎決定上層建筑的反映,通過治理體系層面的改革來打造經濟發展的強勁引擎,本質上是上層建筑反作用于經濟基礎的表現。上層建筑對經濟增長的作用也成為西方經濟學的關注重點。

古典經濟學更多將要素投入作為經濟增長的根源,制度則被排除在解釋框架之外。而深受馬克思主義學說影響的制度主義經濟學凸顯制度(相當于上層建筑)的重要性,將制度作為經濟增長的內生變量。然而,在這里,制度主義經濟學又走向了另一個極端,即認為制度對經濟績效具有決定性作用。只要選擇了合適的制度模式,經濟增長則會如期到來。但效仿西方模式的多數國家出現了明顯的政治失序和經濟困境,促使人們開始反思制度主義經濟學的缺陷。

一批來自經濟學、組織理論、企業史和戰略管理等領域的學者逐漸發展出一個新的理論框架(動態企業理論)來解釋經濟績效得以產生的奧秘。[1]該理論認為制度主義經濟學將制度安排和經濟績效直接關聯,存在致命的邏輯缺陷。制度安排只是經濟績效的誘因,好的制度不過是規定了成功經濟績效的必要條件而非充分條件。制度,無論將其理解為抽象的東西如“游戲規則”或具體的東西如產權,都不直接決定經濟績效。決定經濟績效的奧秘存在于制度安排(投入)與經濟績效(產出)之間的“加工”“轉換”環節,即制度框架下的“動態組織能力”才能有效將誘因轉換成產出。發展中國家因其制度體系的缺陷無法形成有效的制度能力,既不能主動將誘因轉換成績效,也無法在外部誘因輸入下保持原來的現狀,政治失序和經濟困難當然難以避免。

從馬克思主義關于上層建筑能動作用于經濟基礎的原理以及西方經濟學對“動態組織能力”的重視可以發現,在全球化背景下,國家之間的競爭越來越表現為制度體系以及在此基礎上發展出來的制度能力的競爭,也就是國家治理體系和治理能力的競爭,“治理現代化”導向的機構改革以“全面提高國家治理能力和治理水平”為目標,正是上述理論邏輯在中國的體現。只有通過機構改革在治理體系層面形成職能優化配置和機構優化組合,塑造高效的國家治理能力,才能讓上層建筑真正能動性地反作用于經濟基礎,將外部環境提供的各種誘因和機遇轉換成有效的發展成果。

四、 “治理現代化”導向的機構改革內在要求以加強黨的全面領導為統領

既然國家治理體系和治理能力的競爭成為國家間競爭的關鍵,在國家治理體系層面對核心部件(黨和國家機構)進行戰略性重組以獲得國家治理能力就成為當然的選擇。然而,當前黨和國家機構設置和職能配置同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應,“碎片化”治理現象明顯,與國家治理現代化相適應的“整體性治理”存在差距,嚴重制約國家治理能力建設,拖累為經濟增長破除制約性障礙并為之打造強勁引擎的緊迫任務。

(一)整體性治理是治理現代化的基本選擇

治理“碎片化”源自傳統政府治理對專業分工的倚重,專業分工能帶來相應效率優勢,但可能產生“部門本位”,只注重局部環節而缺乏整體理念,忽視甚至犧牲政府的整體使命和目標,職責分工明細基礎上的治理反而導致“反目標”的結果。專業分工,職責清晰,各司其職,“出發點是好的,即需要區分權力、明確責任,但是當問題相互關聯時,當任何問題都不能脫離其他問題而被單獨處理時,這種明晰就成了效率的障礙”。[2]分工和分割式治理是部門主義、本位主義的溫床,使政府治理“碎片化”而非“整體化”,出現“弱干強支”的不良治理局面。[3]“碎片化”意味著“戰略性掌舵”的缺位,易使治理政策缺乏戰略遠見,無法對外部環境變化作出快速、及時的回應,從而降低國家競爭能力。

(二)整合性中樞機構設置構成整體性治理的組織平臺

如何克服“碎片化”帶來的危害成為國家治理現代化必須面對的問題,“核心化”還是“碎片化”成為必須面臨的選擇。“二十一世紀的政府不應該再放任政府各不同功能與專業部門間的單打獨斗,而應推動整體性治理,通過制度化以落實政府各機關間的溝通協調” 。[4]整體性治理的核心是協作和整合,強調從分散走向集中,從部分走向整體,從破碎走向整合。整體治理著力于政府組織體系整體運作的整合性與協作性,通過多層面多維度的協作和整合,使政府走向一個無縫隙的、以合作為核心的整體政府的模式,從而修正“碎片化”治理的弊端。

通過建立整合性中樞性機構實現整體性治理,是主要國家的普遍選擇。如英國為解決“碎片化”治理難題選擇了構建一個核心化的中央權力來確保各項政策議程不會被英國政治體制下的部門主義所削弱,其主要手段是依靠加強首相權力和核心部門的控制能力來實現政策方面的整合,突出表現在首相辦公室增加了一些相關的制度化機構。無論是20世紀70年代建立的“中心政策評審小組”,還是21世紀初建立的“戰略決策小組”及其他諸多相類似的機構,其主要職責是向首相和部長就長遠性、戰略性和跨部門的重大政策議題進行分析,并設計戰略性的解決方案,確保“中央政策過程的統領性”,消除部門利益對政府整體目標的割裂。美國自“二戰”后不斷強化總統辦事機構來打造其核心治理中樞,到目前,總統辦事機構已經發展到14個,其中絕大多數為總統的政策咨詢機構。總統權威和政策咨詢的高質量確保治理中樞既能“以力服人”還能“以理服人”,在政策權威和政策質量上保證治理中樞的支配地位。

(三)黨的領導的弱化是中國整體性治理的最大缺失

我國治理體系“碎片化”現象突出表現為黨的領導的弱化,黨“統領全局,協調各方”的職能缺位,就如王岐山署名文章《開啟新時代踏上新征程》 里所指出,“一個時期以來,有的人在這個問題上諱莫如深、語焉不詳甚至搞包裝,沒有前提地搞黨政分開,結果弱化了黨的領導,削弱了黨的建設”。[5]黨的領導弱化的結果是容易形成極為危險的兩種政治腐敗:“一是結成利益集團,妄圖竊取黨和國家權力;二是山頭主義宗派主義搞非組織活動,破壞黨的集中統一。”系列大案要案是政治腐敗的典型表現,在本質上是治理“碎片化”的后果。利益集團的根深蒂固及其滋生的頑固的改革阻力,“碎片化”是罪魁禍首。

“碎片化”現象的另一集中表現是部門過多,職責分割,治理割裂,政策相互沖突。正是碎片化的組織架構和碎片化的運行過程,分解、分割了一個整體性的中央政策過程。廣受詬病的“部門行政”、“強部門、弱政府”、“部門決策,中央背書”現象本質上是“碎片化”治理的伴生物,各地“產業同構”及在此基礎上形成的“產能過剩”等則是“碎片化”治理的必然結果。

(四)黨的全面領導、集中統一領導是中國式整體性治理的當然選擇

從國家治理能力建構的普遍選擇趨勢來看,在我國迫切需要一個能力強大的核心化的整合性治理中樞來解決“碎片化”格局,依靠核心化整合性治理中樞及其治理能力確保中央政策過程對整體治理運作的戰略領導。黨的全面領導和集中統一領導是打造“核心化”整合性治理中樞的最佳選擇和必然選擇,是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。深化黨和國家機構改革將重點聚焦在建立健全黨對重大工作的領導體制機制、加強黨對涉及黨和國家事業全局的重大工作的集中統一領導、優化黨中央決策議事協調機構、統籌設置黨政機構、更好發揮黨的職能部門作用,就是中國式整體性治理對機構改革提出的內在要求。

相比周期性的政黨競選不可避免地帶來的“政治短視”、“時間貼現率”壓力和周期性政策變更,在我國的制度體系中,中國共產黨的領導地位和執政地位決定了我國比西方治理模式更有優勢形成穩定而強有力的整合性治理中樞,并實施持續的、接力式的而非周期性變更的重大改革和戰略決策。正如黨的十九大報告指出,“中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導,黨是最高政治領導力量”,就此,我們可以自信地、毫不猶豫地認為,深化黨和國家機構改革,黨的全面領導和集中統一領導是構造中國式整體性治理的最佳選擇,是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

機構改革從“適應性”走向“自主性”,是經濟發展和全面深化改革的現實要求,同時也是機構改革本身內在邏輯發展的結果。機構設置作為上層建筑的重要構成部件,為經濟發展要求所推動進行“適應性”改革,職能轉變是機構改革的核心和關鍵,重點在削減職能總量以適應市場經濟體制。在此項改革取得一定成效之后,從現實和理論邏輯上都會對機構改革提出新要求,即機構改革要創造條件使上層建筑能動性地反作用于經濟發展,即機構改革從行政體系向治理體系拓展,通過對職能轉變后的存量職能進行優化配置和機構間的優化組合,形成現代化的治理體系和治理能力,為經濟增長打造強勁引擎和助推力。由此,機構改革開始內省自身,審視存量職能在現存機構間的不合理配置,改革逐步具有鮮明的“自主性”特征。“適應性”改革的未竟任務的完成,以及“自主性”改革要求的戰略性組織重構,都要求并依賴于加強黨的全面領導和集中統一領導,其中也蘊含著現實邏輯和理論邏輯的內在統一。

參考文獻

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[5]本書編寫組.黨的十九大報告學習輔導百問[M].北京:黨建讀物出版社,2017:76-84.