未成年人的網絡安全問題已成為整個社會乃至全球性的問題。5月11日上午,由中共中央政治局常委、全國政協主席汪洋主持的十三屆全國政協第二次雙周協商座談會在京舉行,部分全國政協委員、專家學者和企業家代表就“《未成年人網絡保護條例》的制定”,開展了一場兼具思辨性和互動性的交鋒與對話。

委員們認為,《未成年人網絡保護條例》(以下簡稱《條例》)總體上應突出“預防和保護優先”、“社會共治”的立法原則,堅持技術規范與政策規范合理運用,妥善處理未成年人網絡保護技術進步的關系,實現法律法規之間的有效銜接,應積極推動立法進程,在充分考慮社會各方面意見的基礎上,進一步修改完善后盡快提請審議通過。

網絡立法

應體現保護未成年人的特點

相對成年人而言,未成年人更易受到網絡侵害,受到侵害后的后果也更加嚴重,亟須專門立法推動保護其權益。而現行一些有關網絡的法律法規過于原則且呈現碎片化,有不少法律“真空”,無法滿足對未成年人網絡保護的特殊要求。

2017年1月,原國務院法制辦就《條例》(送審稿)向社會公開征求意見。這預示著,我國對未成年人網絡保護即將走出立法滯后的尷尬局面。但送審稿面向社會公開征求意見后,也引發了社會各界的強烈關注和激烈爭論。

今年3月29日至4月4日,為了解未成年人網絡保護情況,廣泛聽取各方面對《條例》的意見建議,全國政協社會和法制委員會、臺盟中央聯合調研組赴深圳、貴州兩地開展了專題調研。委員們一致認為,《條例》確立了綜合保護原則,創設了不宜信息提示、網絡游戲宵禁等制度,總體上基本成熟,但也還存在一些不足。

“從調研中了解到的情況來看,未成年人網絡保護立法正當其時。”在11日的雙周協商座談上,全國政協常委、社會和法制委員會主任沈德詠表示,《條例》立法應當直面現實,既要保障未成年人平等充分理性使用網絡,又要防止他們被不良網絡內容侵害。沈德詠建議進一步明確“預防和保護優先以及社會共治原則”。

作為專門針對未成年人網絡權益的法律法規,《條例》必須首先明確未成年人網絡保護的主體責任,明確不同性質法律規范的適用順序,為未成年人網絡保護立法“明主線、定準心”。這既是此前調研組在調研期間聽到的基層心聲,也是委員們走訪后達成的共識。

“面對一個向所有人開放的網絡空間,面對具有巨大市場和商業利益的網絡產業,如何實行未成年人特殊、優先保護,為未成年人營造一個清朗的網絡空間,既是網絡信息內容監管面臨的巨大挑戰,也是《條例》制定的核心難題。”全國政協委員王鋒說。

梳理法典

立法定位和法律適用順序要明確

“對未成年人個人信息的特殊保護的主要制度是收集未成年人個人信息的監護人同意制度。《條例》已有類似規定,但一律確定為18歲,建議結合不同年齡段未成年人所具有的民事行為能力進行細分。”全國政協委員朱征夫表示。

朱征夫介紹,5月25日即將生效的歐盟《數據保護通用條例》第8條允許各成員國自行判斷,包括在13~16歲之間;韓國《個人信息保護法》規定的是收集14歲以下未成年人個人信息需經家長同意;對于14歲以上的未成年人,身心比較成熟,有權自行決定是否同意他人收集其個人信息,而無需家長同意。我國5月1日已生效的國家推薦性技術標準《個人信息安全規范》的規定也是14歲。

在深圳調研期間,一位基層警察向調研組介紹其參與打擊針對網絡未成年人犯罪時,也有一些無奈:網絡中不斷出現新類型、新形態,導致警察疲于應對的同時,時常處于無法可依的尷尬境地。對此,沈德詠表示,應明確相關部門和地方政府履職的法律責任。綜合運用行政、民事、刑事法律手段,加大對違法行為處罰力度。

而作為刑事審判工作者的全國政協委員李穎強調,應注重運用刑法手段去保護未成年人,嚴懲利用網絡實施的有組織的拐賣兒童、詐騙等侵害未成年人權益違法犯罪行為。“隨著線下線上的深度融合,利用網絡侵害未成年人權益的犯罪行為變得更加復雜、隱蔽和多樣化,在傳統的刑事手段打擊之外,有必要進一步強化行政手段的保護力度。”李穎說,政府部門在互聯網監管過程中,探索形成的一些符合互聯網發展規律的監管手段和方式,在實踐中發揮著積極作用。她建議把約談警示、定期巡查、聯合懲戒、黑灰名單信用管理等行之有效的監管制度上升為《未成年人網絡保護條例》的規定,實現執法手段的法定化和程序化。

李穎透露,目前治安管理處罰法正在修訂,未成年人保護法也要修訂,可將該《條例》的制定與前面兩部法律的修訂有機結合,統籌考慮,做到科學有效銜接。

“《未成年人網絡保護條例》應進一步明確立法定位,聚焦未成年人公平使用網絡和防網絡沉迷等突出問題。”在座談會上,持同樣觀點的中國社會科學院法學研究所研究員周漢華表示,如果確有必要保留互聯網信息內容管理和未成年人個人信息保護方面的內容,應處理好與相關立法的關系,避免出現與現行立法不一致的規定。

履責邊界

構建科學合理的監管體系

談及未成年人網絡保護,不可避免會涉及保護的主體責任由誰來承擔的問題。“家長、企業、政府”三個主體誰應該承擔更大的責任?在立法中是否應明確牽頭部門,理順未成年人網絡保護監管體制?座談會上,多位委員不約而同談及對于未成年人網絡保護主體責任并紛紛建言。

全國政協委員張嘉極認為,未成年人已是網絡“原住民”,相應的家長被稱為網絡“移民”。兩者之間客觀存在的數字鴻溝可能會進一步加劇雙方代溝。與企業相比,家長明顯被動、弱勢,其很難承擔起保護的主體責任。“相對于家長、政府等主體,互聯網企業具有天然的技術、信息和行為優勢,可在未成年人網絡保護中發揮主要作用。”張嘉極說。

而全國政協委員江利平則認為,從教育學的角度看,家長耳濡目染般的言傳身教所提供“隱性課堂”,會比當前仍以應試教育為主的學校里的“顯性課堂”更為有效。“家長最了解孩子、最有條件管好孩子,在未成年人網絡保護中,家長處于無可替代的重要地位。”江利平說,家長應當履行第一責任人的角色。

事實上,在此次《條例》討論稿中并未涉提及主體責任一方,而且對于政府部門監管職責的規定也較為分散。此前調研組在深圳、貴州調研期間,兩地社團代表及司法部門也多次向調研組反映,由于政府監管部門責任主體不明晰,各個部門機構之間也存在監管工作中步調不一致,甚至發生沖突。“監管難以形成合力。”王鋒認為,監管部門有的管內容,有的管平臺,有的管事前備案審核,有的管事后打擊治理,有的發現問題但無權處置,有的可以執法但缺乏線索。雖不能說“九龍治水”,客觀上還是存在各自為戰、權責模糊的情況。

全國政協常委張澤熙表示,《條例》應該明確網信部門作為監管牽頭部門,負責統籌協調全國未成年人網絡保護工作。教育、電信、公安、文化、衛生健康、市場監管、新聞出版、廣播電視等有關部門依據各自職責做好有關工作。明確中央和地方政府的權責配置,深化部門之間的信息共享、會商研判、線索移交、執法協同,真正把職能部門、群團組織、社會力量都有效整合起來。他還建議以此次黨和國家機構改革為契機,在現有的網絡監管格局內,建立專門的涉未成年人網絡監管機制。

委員們認為,政府作為未成年人保護的重要主體,在立法中必須明確權力配置的基本原則,構建科學合理的監管體制和機制。同時,未成年人網絡保護是一個社會治理系統工程,也需要社區、社工、社會組織共建共治共享。

網絡治理

還需提高青少年網絡素養

網絡立法,還需要考慮到網絡素養的要素。

全國政協委員邢吉華說,實踐中不少網絡侵害未成年人權益案件都是因各方主體的網絡素養不足而產生。他建議在《未成年人網絡保護條例》中詳細規定。邢吉華說,從國外經驗看,現在的網絡素養包括利用網絡工具解決現實問題、保護個人及信息安全、處理網絡信息、網絡環境中交流合作以及網絡平臺上知識創新等五大能力。國內研究雖起步較晚,但社會各界認識不斷加深。他呼吁立法工作者把網絡素養的五大能力吸收到未來的《條例》中。

事實上,早在2010年全國兩會上,15位全國政協委員就曾聯名提案,建議把網絡素養教育納入義務教育課程。全國政協委員李有毅也認為,在未成年人網絡保護工作中,教育部門和學校責任重大。她建議在《條例》中進一步明確教育部門和學校的義務。“中小學校有條件的應當通過開設校外課堂等方式指導未成年人監護人學習網絡知識、提高網絡素養,增強其教育引導未成年人正確使用網絡的能力。”李有毅提出,中小學校應把未成年人網絡媒介素養納入到學生發展核心素養范疇加以培養,納入到學校的日常工作、年度工作和發展規劃中,定期開展課堂教學、主題班會、專家講座、演講比賽等各種形式的專題教育,培養文明上網、安全上網的習慣。向學生宣傳“網絡工具化使用”理念,把網絡作為學習和工作的助手。

委員們認為,在瞬息萬變的網絡時代,保護好未成年人健康使用網絡是全社會關注的重點問題。我們要在依法治國的基本方略指導下,做好《條例》立法工作,調動各方力量,為未成年人營造一個良好的網絡環境。