全國政協委員、最高人民檢察院副檢察長張雪樵接受本報專訪 談公益訴訟制度改革

張雪樵：將設統一環境損害賠償資金

2015年7月，全國人大常委會授權最高檢在北京、廣東等13省(區、市)開展公益訴訟試點，兩年后，“檢察機關提起公益訴訟”正式入法。3月2日，今年全國兩會之前，最高法、最高檢聯合發布了《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。這項改革，也被寫入了最高檢報告。針對這項改革，北京青年報記者專訪了全國政協委員、最高人民檢察院副檢察長張雪樵。

改革

半年多立案公益訴訟案件10565件

“從2017年7月至2018年1月，全國檢察機關共提出檢察建議和發布公告9497件，向法院提起訴訟272件。通過公益訴訟挽回直接經濟損失87.4億余元”

北青報：您能不能先通俗地解釋一下，行政公益訴訟和民事公益訴訟在案件范圍上有什么不同？

張雪樵：前者的案件范圍是生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域。后者的案件范圍為破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等。

也就是說，行政公益訴訟案件范圍較民事公益訴訟案件范圍寬。而且，行政公益訴訟保護的客體是國家利益和社會公共利益，民事公益訴訟主要保護社會公共利益。

北青報：在“誰來告”和“告誰”，也就是在起訴主體和起訴對象上，有什么不一樣嗎？

張雪樵：在起訴主體上，檢察機關是行政公益訴訟的唯一起訴主體。在民事公益訴訟中，檢察機關的地位是“兜底和補充”。

北青報：怎么理解“兜底和補充”？

張雪樵：民事公益訴訟的起訴主體還包括法律規定的機關和有關組織。

換句話說，只有當國家和社會缺乏提起民事公益訴訟的社會組織時，而且法律規定的機關和有關組織處在提起訴訟的第一順位，只有其不提起訴訟的情況下，檢察機關才作為保護社會公共利益的最后一道防線而提起訴訟。

在起訴的對象上，行政公益訴訟起訴的對象是行政機關，而民事公益訴訟起訴的對象為公民、法人和其他組織。

北青報：這項制度在全國鋪開已半年多，這半年來檢察機關開展公益訴訟的工作情況如何？

張雪樵：從2017年7月至2018年1月，全國檢察機關共立案公益訴訟案件10565件，提出檢察建議和發布公告9497件，向法院提起訴訟272件。

截至2018年1月，全國檢察機關立案辦理生態環境和資源保護領域公益訴訟案件6335件，督促恢復被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原15.2萬畝；督促治理恢復被污染水源面積284余平方公里，督促1451余家違法企業進行整改。

全國檢察機關通過公益訴訟挽回直接經濟損失87.4億余元，其中，收回國有土地出讓金56.7億余元，收回人防易地建設費3.7億余元，督促收回被套取或冒領國家補貼資金0.68億元。

實踐

對祁連山生態破壞事件實地督辦

“最高人民檢察院還建立了掛牌督辦制度，對全國33起破壞生態環境公益訴訟案件予以掛牌督辦，并對祁連山生態破壞事件、河北“納污坑”事件、山西汾河污染事件等進行實地督辦。”

北青報：在外界看來，行政公益訴訟就是“官告官”，我們之前在采訪地方的一些檢察工作人員時，不少人反映“起步很難，一些行政機關并不理解”。

張雪樵：檢察機關提起公益訴訟是十八屆四中全會部署的重大改革任務，是行政訴訟法和民事訴訟法確立的特殊訴訟制度，目的是督促行政機關嚴格執法、依法行政，有效保護國家利益和社會公共利益。

在個別案件中可能會涉及這樣的問題。比如保護環境和地方經濟社會發展之間的矛盾在一些案件中會有所體現，一定程度上會導致一些行政機關對檢察公益訴訟的不理解。

北青報：那面對這種種的壓力，檢察機關如何破局？

張雪樵：全國檢察機關及時向黨委、人大匯報公益訴訟重大工作部署和重點案件辦理情況，積極與法院、行政機關溝通協調，贏得理解和支持。

比如北京、天津、重慶、遼寧等省(區、市)黨委主要負責人對支持檢察機關開展公益訴訟工作作出重要批示，充分肯定公益訴訟在國家治理體系和公益保護方面的重要作用。

最高人民檢察院還建立了掛牌督辦制度，下發《關于對一批破壞生態環境公益訴訟案件線索予以掛牌督辦的通知》，對全國33起破壞生態環境公益訴訟案件予以掛牌督辦，并對祁連山生態破壞事件、河北“納污坑”事件、山西汾河污染事件等進行實地督辦。

比如安徽、福建、陜西在全省推行公益訴訟一體化辦案機制，通過督辦、參辦、領辦等方式，發揮內部合力，排除辦案阻力，加大辦案力度。

北青報：全面開展公益訴訟工作后，情況有沒有改觀？

張雪樵：行政機關對檢察公益訴訟有了更多的理解和支持。

在辦案實踐中，行政機關收到檢察建議后，高度重視，主動糾正違法行為或者履行法定職責，形成了嚴格執法和公正司法的良性互動，共同推動公益損害問題得到及時有效解決。

創新

檢察機關多了“公益訴訟起訴人”身份

“重慶市、山東省、吉林省出臺了《生態環境損害賠償資金管理辦法》，規定賠償資金來源之一為環境公益訴訟案件經生效判決、調解確定的生態環境損害賠償資金。”

北青報：我們注意到，在民事訴訟中有“原告”或“被告”，在刑事訴訟中有“公訴人”和“被告人”，那在行政公益訴訟中，檢察機關的訴訟地位是什么？

張雪樵：檢察機關是行使公權力的國家機關，辦理公益訴訟案件是履行法律監督職責的職權行為，因此，檢察機關的訴訟地位具有其特殊性。

“兩高”關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋明確檢察機關以“公益訴訟起訴人”的身份提起公益訴訟。

這一規定更加合理、明確地界定了檢察機關提起訴訟的身份，明確了檢察機關在民事公益訴訟、行政公益訴訟中不同于普通原告的訴訟地位。

北青報：作為一項新的制度，一般都會存在不少空白，比如起訴到法院后怎么審理、程序如何進行等問題待解，這半年來，如何讓這項改革制度化？

張雪樵：確實，檢察機關提起公益訴訟制度是一項新的制度，特別是行政公益訴訟是世界范圍內的首創，立法規定比較原則，可以借鑒的經驗不多，理論研究不夠深入，還有很多需要完善的地方。

就在3月2日，“兩高”聯合出臺的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》明確了檢察機關的訴訟地位和檢察機關提起訴訟、法院審理案件的具體程序。

下一步，檢察機關將和法院共同努力，通過辦案實踐推動檢察公益訴訟理論的創新，推動檢察公益訴訟制度進一步完善。

北青報：在檢察民事公益訴訟中，獲得的賠償金是如何處理的？

張雪樵：這個在全國范圍內尚無統一的處理辦法。

北青報：那地方現在的實踐如何？

張雪樵：目前，部分地方由財政部門、環境保護部門、人民法院、檢察機關共同設立生態環境損害專項賠償資金。

比如重慶市、山東省、吉林省出臺了《生態環境損害賠償資金管理辦法》，規定賠償資金來源之一為環境公益訴訟案件經生效判決、調解確定的生態環境損害賠償資金。適用途徑包括清除或者控制污染的費用，生態環境修復費用，生態環境服務功能損失或者生態環境永久性損害造成的損失賠償金以及鑒定評估、編制修復方案等必要費用。

江蘇省蘇州市等六個城市、浙江省紹興市、福建省漳州市、云南省昆明市等地方財政也設立了相關生態環境損害專用賬戶。

此外，也有部分民事公益訴訟案件采用設立個案專用賬戶的方式，由地方財政局進行賬戶管理。

北青報：以后有什么規劃？

張雪樵：今后，檢察機關將與相關部門加強溝通聯系，共同設立統一的生態環境損害賠償資金，并對公益訴訟案件執行情況及賠償資金的管理、使用情況加強監督，將恢復受損的生態環境、保護國家利益和社會公共利益落到實處。

展望

檢察機關公益訴訟保障需進一步完善

“檢察機關在行政公益訴訟中承擔了更多的證明責任。辦理公益訴訟案件，可以向有關行政機關以及其他組織、公民調查收集證據材料，有關行政機關以及其他組織、公民應當配合。”

北青報：此前我們曾采訪過應松年教授，他提出一個疑問，“在行政公益訴訟中，舉證責任該如何分配？是否和原來的行政訴訟法一樣？還是要求檢察院有比較扎實的證據和事實？要做到這一點，檢察院就需要調查權。另外，法院怎么對待證據，需要證明到什么程度，也是個問題。”不知道您對這個問題怎么看？

張雪樵：《行政訴訟法》第三十四條對“民告官”訴訟的舉證責任作了規定：“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件，被告不提供或者無正當理由逾期提供證據，視為沒有相應證據，但是，被訴行政行為涉及第三人合法權益，第三人提供證據的除外。”

但行政公益訴訟不能簡單搬用這一規定。

首先是“民告官”訴訟的提起是因為被訴行政機關先行作出了一個針對行政相對人的處罰或者其他不利行為，法庭要求行政機關來舉證說明其已經作出的行政處罰行為的合法性是合理的。

但是，行政公益訴訟往往是因為被訴行政機關的違法不作為才提起的。

從法理上講，讓沒有做過什么行為的當事人來證明自己合法比較困難，或者說，把一個沒有做過什么行為的當事人告上法庭，然后讓其自證合法，若證明不了就推定違法，這有訴權濫用之嫌或者不盡符合社會常理。

其次，“民告官”訴訟中的原告與行政機關相比，舉證能力很弱，而檢察機關是具有專司訴訟的國家機關，具有調查職權和舉證能力，既然認定行政機關違法而提起訴訟，就應當承擔一定的舉證責任。

北青報：這是不是意味著行政機關沒有任何舉證責任？

張雪樵：不是。被訴行政機關對其法定管轄范圍內應不應當負責以及有沒有履職更享舉證之便利，所以，還是應該承擔證明其行政行為合法的舉證責任。

和普通行政訴訟相比，檢察機關在行政公益訴訟中承擔了更多的證明責任，確實如應松年教授提到的那樣，加重檢察機關的舉證責任，需要給予檢察機關更多的手段。

對此，“兩高”司法解釋明確規定了檢察機關調查取證的措施，規定檢察機關辦理公益訴訟案件，可以向有關行政機關以及其他組織、公民調查收集證據材料，有關行政機關以及其他組織、公民應當配合。

當然，對于檢察機關的調查手段來說，這些規定還是不夠的，尤其在調查對象不配合的情況下，檢察機關可以獲得什么樣的保障還不明確，需要在司法實踐中或者立法來進一步完善。

文/本報記者 孟亞旭