2017年12月24日，十二屆全國人大常委會第三十一次會議審議了《十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告》(以下簡稱報告)，此系2004年5月全國人大常委會在法制工作委員會內設立法規備案審查室以來，全國人大首“曬”備案審查成績單。

此舉獲得了業內人士一致點贊，認為實現了一項歷史性突破。全國人大常委會副秘書長信春鷹評價說，備案審查制度從“備而不審、審而不糾、糾而不改”到現在的“有件必備、有備必審、有錯必糾”，經歷了長期的過程。有些地方或者部門制定的所謂“奇葩”規定，給國家法制統一帶來了很大的負面影響。備案審查制度是一個很科學的憲法和法律的監督制度，是中國特色社會主義法治體系的一個重要組成部分。

繼首“曬”備案審查成績單之后，今年，全國人大常委會還會有哪些大動作？如何通過強化備案審查制度，及時叫停個別地方和部門出臺的“問題法規”、“奇葩規定”，從而維護國家法制統一，維護憲法和法律的權威？對此，新京報專訪了全國人大常委會法工委法規備案審查室主任梁鷹。

五年來備案審查工作有突破性進展

新京報：法規備案審查室設立13年后，直到去年底才首“曬”備案審查成績單，此舉被視為實現了備案審查制度的歷史性突破。為什么去年，備案審查制度取得了重要進展？

梁鷹：過去一年，備案審查工作為什么會成為大家關注的重點、焦點、熱點？我認為總的就是一句話，過去5年，是黨和國家極不平凡的五年，得益于不平凡的大的背景，備案審查工作有一些突破性進展，具體來說有四個方面。

第一個方面就是重要性凸顯。具體來說，黨中央強調集中統一領導，強調憲法法律實施，強調維護法治統一。我們理解，法治統一是整個國家政治統一的基礎，也是政治統一的根本保障。所以我們強調維護國家法治統一從根本上講就是為了保障國家政治統一。再加上確保中央政令暢通，防止政出多門，確保黨中央集中統一領導，所以備案審查工作的重要性凸顯。

第二個方面是關注度提升，從十八屆三中、四中全會提出加強備案審查工作，到十九大提出推進合憲性審查工作，中央的關注度在提升，社會各方面的關注度也在提升。

第三個方面就是工作力度加強，真正開始了亮劍行動，也引起了廣泛關注。

第四個方面就是工作機制創新，我們圍繞增強備案審查工作的剛性，采取了督查、約談、函詢等等措施，特別是過去一年充分借助媒體的力量，擴大社會影響，讓全社會廣泛關注備案審查制度，起到了很好的作用。

新京報：你提到“關注度在提升”，黨中央對于加強備案審查工作，提出過哪些要求？

梁鷹：十八大以來，黨中央高度重視憲法實施和監督，強調加強備案審查工作。

2012年12月，習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話指出，全國人大及其常委會和國家有關監督機關要擔負起憲法和法律監督職責，加強對憲法和法律實施情況的監督檢查，健全監督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為。十八屆三中全會提出，健全法規、規章、規范性文件備案審查制度。十八屆四中全會提出，加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件。2015年中央辦公廳出臺工作指導性文件提出，建立黨委、人大、政府和軍隊系統之間的規范性文件備案審查銜接聯動機制，實現有件必備、有備必審、有錯必糾。

備案審查成績單發布后反響強烈

新京報：去年底首“曬”備案審查成績單之后，公眾的備案審查的參與度，目前有沒有變化？

梁鷹：去年12月，十二屆全國人大常委會第三十一次會議首次聽取備案審查工作報告之后，社會各界高度關注并反響強烈，審查建議的數量和內容上都有所變化，這兩個特點最突出。從去年12月底到今年2月初，不到兩個月的時間，我們收到了3000多件審查建議，數量已經超過了過去一年的總和。

新京報：這3000多件審查建議，主要針對哪類地方性法規，反映哪些問題？

梁鷹：這些審查建議，相當一部分是跟婚姻法司法解釋(二)第24條有關的，天南海北有不少表達肯定之意。此外，還有一些審查建議主要是關注到自身合法權利、利益的一些問題，涉及道路交通、勞動保障、財產權利等等各個方面，都是關系切身利益的一些問題。

新京報：關于婚姻法司法解釋(二)第24條，最高法發布的《關于審理涉及夫妻債務糾紛案件適用法律有關問題的解釋》，已經從1月18日起施行，近日收到的審查建議，與此有關嗎？

梁鷹：去年12月，十二屆全國人大常委會第三十一次會議首次聽取備案審查工作報告時，就介紹了相關備案審查情況。2017年3月，十二屆全國人大五次會議期間，有45位全國人大代表分別聯名提出5件建議，要求對最高法制定的《關于適用〈中華人民共和國婚姻法〉若干問題的解釋(二)》第二十四條關于夫妻共同債務承擔的規定進行審查。2016年至2017年底，法制工作委員會還收到公民提出的近千件針對這一規定的審查建議。2017年6月，全國人大常委會法工委召開座談會，邀請提出建議的部分全國人大代表參加，與最高人民法院有關部門進行溝通研究，推動解決有關問題。

今年1月，《關于審理涉及夫妻債務糾紛案件適用法律有關問題的解釋》出臺后，我們收到的感謝信特別多，贊揚最高法這次出臺司法解釋，及時、合理、合法，對最高法提出了充分的表揚，同時也提出了進一步的建議，例如下一步通過民法典婚姻家庭編的編纂，怎么進一步體現有關精神。

新京報：去年，108名知識產權專業研究生聯名“上書”，建議對著名商標地方性法規進行審查，引起了廣泛關注。全國人大法工委隨后也致函河北、吉林、浙江、安徽、湖北、重慶、四川、甘肅和長春市、吉林市、成都市人大常委會，要求對有關著名商標制度的地方性法規進行清理。目前進展如何？哪些地方清理了？哪些地方還沒有清理？

梁鷹：截至目前，至少四個地區的有關著名商標制度的地方性法規已經修改、廢止，包括湖北、河北、浙江、成都。其他地區的有關地方性法規也在修改過程中。

今年重點糾正“問題規范性文件”

新京報：今年的備案審查，圈定了哪些重點？

梁鷹：我們今年有一項非常重要的工作，就是開展“回頭看”，去年我們已經向一些地方人大常委會發出了審查意見函，今年2月又發出了督辦函，督促有關地方對去年我們已經發出審查意見函、還沒有進行修改廢止的，要抓緊采取行動。我們今年優先要對三類問題進行“回頭看”，包括審計條例，包括計生條例，也包括地方著名商標條例，這三方面都是去年備案審查工作重點糾正的問題。我們要求各個地方在3月底之前復函給我們，如果修改了，就回復法規修改的情況；如果沒有修改，要提出具體的工作計劃和時間安排，確保做到真正有錯必究，防止“你提你的，我做我的”“你提了修改和廢止的意見，我不辦不理不睬”，這不可以，這是我們今年第一項重點任務。

另外，我們要針對設區市地方立法這一塊存在的問題，重點關注；環境保護領域、生態自然保護區領域的問題，我們也要加大監督力度。

新京報：近來，“玩具槍定罪”以及“不處理違章不能過年檢”備受關注，以“不處理違章不能過年檢”為例，一些法學界人士提出，公安部出臺的《機動車登記規定》第49條與《道路交通安全法》不符，應該啟動備案審查。請問，備案審查工作如何處理此類部門規章、規范性文件引發的爭議？

梁鷹：我們過去對地方性法規、行政法規、兩高司法解釋關注比較多，對部門規章、地方政府規章關注比較少。可是，恰恰部門規章、地方政府規章是數量最多的，是最直接涉及公民切身利益的。今年，我們要重點推動對部門和地方政府規章及規范性文件進行審查研究，發現問題將及時糾正。

適時啟動“撤銷權”不是沒有可能

新京報：有學者提出，依據憲法的規定，對于“問題法規”，全國人大及其常委會不僅可以責令修改、廢止，還有權撤銷，可截至目前“撤銷權”并未啟動，這是為什么？

梁鷹：截至目前，我們指出問題后，通過溝通、協調，相關地方和部門一般都會進行糾正。但是，利劍高懸，隨時有可能落下，以后不排除行使撤銷權的可能性，對于拒不糾正的違憲違法文件，要適時啟動“撤銷權”，不是沒有可能。

新京報：有業內人士提出，當前，備案審查工作存在“重備輕審”“重被動審查輕主動審查”現象，問題的原因在于機構設置、人員配備、人員水平等能力建設方面，還不能適應備案審查工作需要，有些地方對備案審查工作的重視程度還不夠。這個問題如何解決？

梁鷹：去年12月，十二屆全國人大常委會第三十一次會議首次聽取備案審查工作報告之后，對地方起到了很大的推動和示范作用，相當多的省、自治區、直轄市，都明確表示要立即開展這項工作，我們希望，2018年能夠實現所有省區市人大常委會聽取并審議備案審查工作報告，下一步延伸到所有設區市。

目前，全國人大常委會的備案審查信息平臺已經建成，以后公民組織提出審查建議就沒必要再給我們寫信了，可以直接在網上給我們提出審查建議。此外，18個省份的備案審查信息平臺也基本建成。我們的目標是，今年上半年，所有省一級人大都要建成備案審查信息平臺，下一步就要往設區市延伸。

合憲性審查下一步將會有大動作

新京報：十九大報告提出：“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。”合憲性審查和備案審查是什么關系？

梁鷹：合憲性審查是一個龐大的系統工程，是黨的十九大提出的一個非常高瞻遠矚的戰略決策，將為全面依法治國向縱深發展提供強大推動力量。合憲性審查制度的確立和實施，必將成為全面依法治國的總抓手和總開關。合憲性審查是憲法監督的必然要求和必要方式，備案審查是憲法監督的基礎和著力點。雖然二者在審查的主體和對象上有所不同，但目標是一致的，都是為了保證中央令行禁止，保障憲法法律正確有效實施，維護憲法法律權威、尊嚴，維護國家法制統一，保護人民群眾合法權益。

從范圍上講，備案審查主要是合法性審查，范圍與合憲性審查相比要窄。可以說，合憲性審查是一種真正的全覆蓋，所有規范性文件都將納入審查范圍，甚至還可能包括對一些行為進行合憲性審查。這些都要跟憲法保持一致。因此，合憲性審查針對的范圍將更加廣泛。

根據黨中央的決策部署，全國人大常委會已開始對推進合憲性審查工作相關問題進行研究。下一步凡是國家機關出臺的政策、制定的文件，凡是涉及憲法問題的可能都要事先接受常委會的合憲性審查，也就是一定會有一個事先審查的機制，也包括事后的審查，所以十九大提出合憲性審查之后，下一步將會有很大的動作，中央在保障憲法實施、維護法治統一這個問題上力度是很大的。

案例

1 主動審查

2009年7月，全國人大常委會法工委審查發現有關非法行醫的司法解釋中將個人未取得醫療機構執業許可證開辦醫療機構的行為認定為非法行醫犯罪，與刑法規定不一致，經與制定機關反復溝通并跟蹤督促，制定機關已于2016年12月對相關規定作出修改。

2 專項審查

2017年6月，黨中央通報甘肅祁連山自然保護區存在的突出問題及其深刻教訓后，全國人大常委會法工委對專門規定自然保護區的49件地方性法規集中進行專項審查研究，在此基礎上要求對涉及自然保護區、環境保護和生態文明建設的地方性法規進行全面自查和清理，杜絕故意放水、降低標準、管控不嚴等問題。截至2017年12月，總共已修改、廢止相關地方性法規35件，擬修改、廢止680件。

3 被動審查

2017年9月26日，全國人大常委會法工委向廣東、云南、江西、海南、福建等五省人大發函，建議對地方人口與計劃生育條例中“有關企業對其超生職工給予開除或者解除勞動(聘用)合同”的規定適時進行修改，理由是這些相關條例已經與變化的情況不適應，需要進行調整。

此前，2017年5月，上海財經大學法學院教授王全興、北京大學教授葉靜漪、浙江財經大學教授錢葉芳、人力資源和社會保障部勞動科學研究所研究員王文珍等4名學者聯名向全國人大常委會“上書”，提出7個省份的“超生即辭退”條款，不僅與勞動合同法相抵觸，同時與新形勢下國家計生政策轉型的方向不符，建議對其進行審查。

據全國人大常委會法工委披露，福建省人大常委會已經完成修改工作；云南、江西、海南等三省已將修改“超生即辭退”條款正式列入今年立法計劃。

此外，今年1月，廣東省人大常委會法工委副主任李如章也在新聞發布會上表示，將抓緊時間修改“超生即辭退”條款，保證國家政策在廣東落地。

新京報記者 王姝