作者:中國(guó)學(xué)前教育研究會(huì)理事長(zhǎng)、南京師范大學(xué)教授 虞永平

2010年以來(lái),全國(guó)貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》,實(shí)施學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃,學(xué)前教育事業(yè)得到迅猛發(fā)展。然而,作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,我國(guó)在運(yùn)行一個(gè)世界上最龐大的學(xué)前教育體系,面臨很多問(wèn)題和挑戰(zhàn),核心是人民群眾對(duì)學(xué)前教育的美好期待與學(xué)前教育發(fā)展不平衡和不充分之間的矛盾依然突出。

我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展滯后,長(zhǎng)期缺乏專(zhuān)門(mén)法律的支撐和保障,還沒(méi)有真正建立起長(zhǎng)期穩(wěn)定有效的體制和機(jī)制,全社會(huì)尤其是一些政府部門(mén)還沒(méi)有從法律上認(rèn)識(shí)學(xué)前教育的地位和作用,學(xué)前教育的管理和投入還不能得到法律的保證,權(quán)利維護(hù)、投入不足、資源缺乏、師資流失、質(zhì)量不高等問(wèn)題隨時(shí)可能加劇,學(xué)前教育的健康持續(xù)發(fā)展還難以得到真正實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)學(xué)前教育立法滯后于學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展,學(xué)前教育事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展要求學(xué)前教育立法,回應(yīng)人民群眾對(duì)學(xué)前教育的期待只有依靠學(xué)前教育立法。學(xué)前教育立法也是社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的必然需要。

學(xué)前教育立法亟待解決的核心問(wèn)題

解決學(xué)前教育面臨的核心問(wèn)題是學(xué)前教育立法的重要任務(wù)。當(dāng)前,學(xué)前教育面臨的核心問(wèn)題主要有以下三個(gè):

第一,對(duì)學(xué)前教育價(jià)值的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。目前,公眾和各級(jí)政府部門(mén)對(duì)學(xué)前教育價(jià)值或重要性的認(rèn)識(shí)是不夠清晰和一致的,在一些關(guān)鍵問(wèn)題上還缺乏法律意義上的明確認(rèn)識(shí)。比如,學(xué)前教育到底有多么重要?學(xué)前教育對(duì)幼兒的終身發(fā)展、對(duì)群眾和民生以及對(duì)國(guó)家和民族到底意味著什么?為什么對(duì)學(xué)前教育必須高度重視、大力投入、積極推動(dòng)和強(qiáng)力維護(hù)?為什么說(shuō)發(fā)展學(xué)前教育是國(guó)家和各級(jí)政府的基本責(zé)任和義務(wù)?一些地方對(duì)學(xué)前教育的管理和投入隨意性太大,專(zhuān)業(yè)管理人員缺失,沒(méi)有制度化的學(xué)前教育投入,沒(méi)有真正把發(fā)展學(xué)前教育當(dāng)作政府的重要責(zé)任。這些問(wèn)題的出現(xiàn),根源是對(duì)學(xué)前教育價(jià)值的認(rèn)識(shí)不清晰。

第二,對(duì)學(xué)前教育責(zé)任的落實(shí)問(wèn)題。發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任單單有認(rèn)識(shí)是不夠的,必須有法律的約束和監(jiān)督。誰(shuí)擁有發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任?學(xué)前教育的責(zé)任主體有哪些?學(xué)前教育責(zé)任的具體行為有哪些?如何維護(hù)學(xué)前教育的公益普惠?如何確保學(xué)前教育的投入?如何確保學(xué)前教育有質(zhì)量地運(yùn)行?如何加強(qiáng)學(xué)前教育的管理?這些問(wèn)題不是沒(méi)有答案,在國(guó)家的相關(guān)文件中都有具體的要求,責(zé)任主體和責(zé)任行為是很明確的。但是,無(wú)視責(zé)任和推卸責(zé)任的現(xiàn)象大量存在,責(zé)任不落實(shí)的現(xiàn)象大量存在。這意味著政策的制約性已經(jīng)明顯不足,必須從法律層面上加強(qiáng)對(duì)落實(shí)學(xué)前教育責(zé)任的約束。

第三,對(duì)學(xué)前教育的責(zé)任追究問(wèn)題。我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展不平衡,總體上說(shuō)存在沿海和內(nèi)地、城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差異,長(zhǎng)期以來(lái)這種差異被看作是經(jīng)濟(jì)上的差異導(dǎo)致的。但具體地看,內(nèi)地不乏學(xué)前教育發(fā)展的先進(jìn)個(gè)案,沿海也有不少學(xué)前教育發(fā)展明顯滯后的個(gè)案。分析這些個(gè)案,可以清晰地發(fā)現(xiàn),對(duì)學(xué)前教育的認(rèn)識(shí)和責(zé)任落實(shí)是發(fā)展學(xué)前教育的重要影響因素。目前還有一些地方學(xué)前教育資源嚴(yán)重不足,無(wú)證園和無(wú)證教師大量存在,幼兒園班額大大超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。這些問(wèn)題的責(zé)任是很明確的,但誰(shuí)在承擔(dān)責(zé)任?又有誰(shuí)在追究責(zé)任?追究了誰(shuí)的責(zé)任?一些地方政府已經(jīng)將學(xué)前教育的發(fā)展納入政府責(zé)任書(shū)和政府責(zé)任考核的內(nèi)容之中,這是一個(gè)進(jìn)步,但那僅僅是影響整體履職的成績(jī),難以達(dá)成真正意義上的法律責(zé)任追究。如果缺乏責(zé)任落實(shí)和追究的法律環(huán)境,學(xué)前教育的健康發(fā)展是難以實(shí)現(xiàn)的。

學(xué)前教育立法應(yīng)處理的主要關(guān)系

學(xué)前教育立法中需要處理以下幾個(gè)基本關(guān)系:

第一,幼兒與成人的關(guān)系。要在《兒童權(quán)利公約》《未成年人保護(hù)法》等國(guó)際、國(guó)內(nèi)法規(guī)文件的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確學(xué)前兒童的權(quán)利,并對(duì)兒童權(quán)利加以保障。家長(zhǎng)、教師及公眾應(yīng)該成為學(xué)前兒童權(quán)利的維護(hù)者。在兒童利益與成人利益發(fā)生沖突的時(shí)候,應(yīng)兒童利益優(yōu)先。

第二,家庭與幼兒園的關(guān)系。家庭與幼兒園共同負(fù)有培養(yǎng)兒童的責(zé)任,是兒童教育的合作者,家園共育是學(xué)前教育的基本原則。家庭是兒童重要的生活場(chǎng)所,家長(zhǎng)與兒童具有血緣上的天然聯(lián)系,有大量與兒童相處的時(shí)間,教育兒童是父母重要的職責(zé)。幼兒園是專(zhuān)業(yè)的教育機(jī)構(gòu),幼兒園教育要促進(jìn)兒童全面發(fā)展。幼兒園要對(duì)家長(zhǎng)進(jìn)行科學(xué)育兒的引導(dǎo)。

第三,家庭與政府的關(guān)系。兒童是家庭和社會(huì)的共同財(cái)富,也是家庭和社會(huì)的未來(lái)。保育和教育學(xué)前兒童是家庭的責(zé)任,也是政府的責(zé)任。學(xué)前教育是重要的公共服務(wù),政府是學(xué)前教育投入的主體,承擔(dān)著發(fā)展學(xué)前教育的關(guān)鍵責(zé)任。家庭應(yīng)分擔(dān)部分學(xué)前教育成本。

第四,政府與社會(huì)的關(guān)系。學(xué)前教育需要全社會(huì)的關(guān)心和支持,特別需要培育全社會(huì)關(guān)心兒童、支持學(xué)前教育的文化氛圍。政府對(duì)發(fā)展學(xué)前教育應(yīng)起主導(dǎo)作用,政府應(yīng)更多地舉辦公辦學(xué)前教育,鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦公益、普惠及有質(zhì)量的學(xué)前教育。

第五,各級(jí)政府與政府各部門(mén)之間的關(guān)系。首先是各級(jí)政府之間的關(guān)系。需要建立一種能調(diào)動(dòng)各級(jí)政府發(fā)展學(xué)前教育的積極性的體制。學(xué)前教育應(yīng)通過(guò)立法真正實(shí)行國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo),省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施,縣級(jí)人民政府為主的縱向管理體制。各地根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況,決定縣級(jí)學(xué)前教育投入責(zé)任的上移或下移程度。其次是不同政府部門(mén)之間的關(guān)系。學(xué)前教育的發(fā)展和管理涉及眾多的政府部門(mén),只有當(dāng)各政府職能部門(mén)真正將發(fā)展學(xué)前教育納入自己的職責(zé),才能推動(dòng)學(xué)前教育的發(fā)展。要通過(guò)立法,真正建立以教育行政部門(mén)為主導(dǎo)、政府各有關(guān)部門(mén)分工協(xié)作的橫向管理體制。

學(xué)前教育立法應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容

結(jié)合我國(guó)當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)和問(wèn)題,學(xué)前教育立法應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下內(nèi)容:

第一,形成社會(huì)共識(shí)。要強(qiáng)化學(xué)前教育是社會(huì)公共事業(yè),是重要公共服務(wù)。學(xué)前教育是我國(guó)國(guó)民教育體系的有機(jī)組成部分,是基礎(chǔ)教育的重要階段。學(xué)前教育將影響兒童的終身發(fā)展,關(guān)系千家萬(wàn)戶(hù)的切身利益,關(guān)系到國(guó)家和民族的未來(lái)。學(xué)前教育是我國(guó)人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的起始環(huán)節(jié),投入學(xué)前教育就是為國(guó)家的未來(lái)投資,就是構(gòu)筑國(guó)家未來(lái)的財(cái)富和競(jìng)爭(zhēng)力。

第二,明確投入責(zé)任。對(duì)學(xué)前教育的投入是政府的重要責(zé)任。特別需要通過(guò)立法將學(xué)前教育投入制度化,不斷提升學(xué)前教育的投入水平,讓政府投入和家長(zhǎng)投入真正能保發(fā)展、保運(yùn)行、保質(zhì)量,為學(xué)前教育的持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造物質(zhì)條件。

第三,增擴(kuò)教育資源。由于一些地方幼兒園班額過(guò)大,加上人口政策調(diào)整所形成的生源壓力,資源不足仍是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期學(xué)前教育發(fā)展的突出問(wèn)題。要通過(guò)立法,真正將學(xué)前教育資源的供給作為政府的重要責(zé)任,形成責(zé)任追究機(jī)制,確保小區(qū)配套幼兒園得到政府的掌控,新增資源以公辦園和普惠性民辦園為主。

第四,提高教師待遇。教師是學(xué)前教育質(zhì)量的核心影響因素。要強(qiáng)化幼兒園教師的專(zhuān)業(yè)準(zhǔn)入。要采取切實(shí)有效的措施,提高幼兒園教師的地位和待遇。幼兒園教師面對(duì)3—6歲的兒童,需要多方面的專(zhuān)業(yè)能力和全科的知識(shí)結(jié)構(gòu),需要?jiǎng)?chuàng)造性地生成課程,全天候、不間斷的工作需要付出大量艱辛的勞動(dòng),要全面落實(shí)《教師法》,確保幼兒園教師與義務(wù)教育階段的教師獲得同樣待遇,要降低幼兒園教師的流失率和應(yīng)屆學(xué)前教育師范畢業(yè)生的換崗率。要通過(guò)立法,為廣大幼兒園教師創(chuàng)造一個(gè)熱愛(ài)兒童、安心工作、積極有為的良好工作氛圍。