營商環境是一個國家或地區經濟軟實力和競爭力的重要體現。黨的十九大報告提出,要“全面實施市場準入負面清單制度,清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法,支持民營企業發展,激發各類市場主體活力”。可見,打造良好的營商環境,將是我國進一步激發全社會創造力和發展活力的一個重要著力點。

較之國際上已有的營商環境評價體系,我國在這方面的工作尚處于起步階段。對接國際評價指標,開展營商環境評估,正確認識和把握本地區營商環境的現狀和不足,構建適合我國實際的營商環境評價體系,是優化營商環境的基礎工作。

明確重大意義

積極構建適合我國的營商環境評價體系、優化營商環境,對我國經濟社會可持續發展意義重大,體現時代要求。

一是體現了經濟轉型發展的要求。我國經濟正處于新舊動能接續轉換、經濟轉型升級的關鍵時期。對照國際營商環境標準,創新優化營商環境的思路和舉措,從根本上破除制約發展的體制機制障礙,實現市場在資源配置中的決定性作用,是推動經濟轉型發展的有效途徑,也是解決現階段經濟發展中存在的問題、提高地區競爭力的治本之策。

二是體現了提升國際競爭力的要求。在各類資源全球配置的時代,營商環境是一個國家或地區的核心競爭力之一。與國際接軌、與世界融合,打造國際化營商環境,有利于提高對國內外投資者的吸引力和凝聚力。

三是體現了深化“放管服”改革的要求。當前,簡政放權、放管結合、優化服務改革的目標之一,就是要持續不斷地優化營商環境。地方政府要由過去偏重追求政策“洼地”,轉為傾力打造優質營商環境的“高地”。建立健全科學評價機制,既有利于及時反饋、矯正和完善改革中的問題,也能促進地方政府加大對相關工作的投入力度,推動改革不斷向縱深發展。

借鑒國際經驗

目前,國際上對地區營商環境的評估有若干套指標體系。比如,世界銀行集團發布的《營商環境報告》、聯合國貿易和發展會議發布的《世界投資報告》、瑞士洛桑國際管理學院(IMD)發布的《全球競爭力報告》等,這些國際經驗都值得我們借鑒。其中,對各經濟體影響較大,也受到廣泛認可的是世界銀行的營商環境評價體系。

自2003年以來,世界銀行每年發布一期《營商環境報告》,重點是量化評價各種監管法規對企業行為和經濟結果產生的影響。該報告圍繞企業生命周期的5個階段11個方面來建立評價指標,包括創業階段2項,分別是開辦企業、雇傭工人;獲得場地階段3項,分別是辦理施工許可、獲得電力、登記財產;獲得融資階段2項,分別是獲得信貸、保護少數投資者;日常運營階段2項,分別是納稅、跨境貿易;出了問題階段2項,分別是執行合同、辦理破產。為了確保各經濟體之間的數據可比性,指標是根據有特定假設的標準化案例的場景設計出來的。

報告還采集和使用兩種類型的數據。一種是評估每個經濟體的法律法規,所用數據中約四分之三是這類數據。另一種數據是用于衡量監管程序復雜性和成本的指標。企業花費的時間與成本是指標關注的主要內容,也是評價體系的關鍵詞。

世界銀行發布報告的目的是為理解和改善營商監管環境提供一個客觀的依據,不僅從整體上反映現有監管體系中存在的問題,而且指出需要改革的具體規定或監管程序。特別是其每年都總結推廣一些關鍵性營商監管改革案例,作為各經濟體改善營商環境的參考。

五項對策建議

進一步優化營商環境,應對接國際認可的標準,構建適用于我國實際的營商環境評價體系。

一是突出評價結果的量化可比。目前,我國商事制度改革還集中在提高開辦企業的便利度上,各個地區大多以新創企業的數量增長作為衡量改革成效的依據。由于各地區經濟發展水平的差異,這一指標雖然能說明“寬進”取得顯著成效,但并不能全面準確地反映營商環境特別是監管法規的效率。應進一步推廣使用定量分析,讓數據說話,全面反映“大眾創業、萬眾創新”的難點、痛點。既要重視法律規定,更要重視實施效果,把成本和效率盡可能用數字呈現出來,形成地區之間的可比性。

二是關注改革范例的剖析。通過改革范例的剖析和評價,推介某個地方的良好作法,更有助于幫助決策者看到改善監管的潛力。這可以激起各級政府對監管改革的討論,為地方政府和機構提供互相學習的機會。相對于國際范例,一個國家內部不同地區的相關政策建議和良好作法實例,更容易被其他地方借鑒。

三是認識現有做法的局限性。為衡量各經濟體之間的差異,世界銀行指標的一個假設是企業所處的地點是所在經濟體的最大商業城市,并以該城市作為調查樣本,但其中部分指標設計并不適合一國之內地區之間的對比。同時報告力圖呈現的是企業遵守監管法規所需的手續、時間與成本,并不涉及市場規模、宏觀經濟穩定性、金融體系狀況以及勞動力技能水平等許多其他重要的營商環境因素。對此,我們要盡力彌補其不足。

四是重視評估的專業性與獨立性。營商環境涵蓋企業在開設、經營、貿易、納稅、關閉及執行合同等各個環節的監管法規,評價指標也涉及多個監管領域,通常包括司法、商業、工業、金融、貿易和能源等部門。通過第三方評估促進政府管理方式改革創新,引入社會化專業力量,既能加強外部監督,也有助于提高政府的公信力。

五是做好評價與改革的對接。對營商環境的評價適用于對事物進行判斷、選擇和決策,其目的是發現、學習、促進改善。營商環境的優化措施則涉及多級政府、多個部門的互動。為確保不同部門之間改革工作齊頭并進,應由綜合協調部門或專門設立的負責機構來組織開展,也可在不同部門之間較為均衡地分擔。評估發現的問題應交由專門的統籌協調部門負責,業務主管部門主動“對號入座”,確保問題得到及時有效的解決。

目前,形成統一機制、統籌政府相關部門是多地改革試點的共同選擇。比如,一些較早進行商事制度改革的地區通過成立“商改辦”或“領導小組”等機制,統籌“放管服”各方面的改革。

(作者:國家行政學院 李清池)