制圖/李曉軍

黨委領導是多元化糾紛解決機制建設的基礎。多元化糾紛解決機制要發揮成效，需要高效有力的指揮者。應由黨委牽頭，組建多元化解工作小組以負責整合訴訟與非訴訟的各種糾紛解決方式、程序和制度。

人民法院職能分為審判職能和服務職能兩方面，這兩種司法職能最終統一為化解社會矛盾糾紛的職能，并在多元化糾紛解決機制中發揮主導作用。同時，構建多元化糾紛解決機制，要求各部門積極聯動、全社會共同參與，發揮各類矛盾化解機制職能，形成化解合力，合理分流糾紛，提高化解效率。除黨委、人大、政府、法院之外，還需要有關單位、部門的協作配合

□　本報記者 　　　　邢東偉

□　本報見習記者 翟小功

“2013年，159件；2014年，130件；2015年，9件；2016年，1件……”4年來，海南省三亞市城郊人民法院旅游巡回法庭受理的旅游訴訟案件呈“斷崖式”下降。

這背后有什么原因？

面對《法制日報》記者的問題，三亞市中級人民法院院長李慶給出的答案是，“這是通過借鑒國內外多元化糾紛解決機制的經驗，三亞初步構建了一套具有本地特色的旅游多元化糾紛解決體系，在化解各類矛盾糾紛方面發揮了重要作用”。

多元化糾紛解決體系并非新事物，但三亞這套體系的本地特色是什么？如何發揮作用？圍繞這些問題，《法制日報》記者進行了深入調查。

聯勤聯動解糾紛

“你好，我要投訴三亞一家酒店，我都沒有入住，卻要扣我的房費……”今年春節前夕，三亞市民游客中心巡回點受理了貴州旅客王某的求助。

今年1月30日，王某在網上預訂了三亞某度假酒店兩間客房，預定5晚，打算3天后入住。當時，王某與酒店方協商價格為一間一晚240元，他共付房費2400元。然而，王某因自身原因無法按計劃入住。1月31日，王某向酒店取消預訂，要求退還2400元。酒店不同意，提出要扣除首晚兩間房費共480元。

由于王某第二天就要離開海南，三亞城郊法院旅游法庭值班法官高俊華第一時間介入調解。經多次電話溝通，高俊華僅用25分鐘便促使雙方自愿達成調解協議：酒店退還王某2000元，向王某出具扣除400元的書面說明。

王某求助的三亞市民游客中心，于2015年9月30日啟動。這個中心有12301旅游服務熱線、12345政府服務熱線、旅游警察支隊、旅游巡回法庭、旅游糾紛人民調解委員會等13家涉旅游單位進駐，建立起聯勤聯動、快速反應工作機制，形成了旅游警察支隊、旅游巡回法庭、旅游糾紛人民調解委員會、行政執法部門“四位一體”的專業化旅游市場監管處置管理模式。高俊華就是根據這套專業化模式，第一時間介入調解，解決了王某的問題。

市民游客中心聯動處理機制，不僅可以解決消費者個體的問題，還能推動一些涉及旅游市場問題的解決。

2016年2月14日，有游客舉報亞龍灣華宇皇冠假日酒店春節期間“10元廁所”收費問題。

對此，三亞連夜開會研究，啟動市民游客中心聯動處理機制，旅游委、調解委、工商局、物價局、公安局、吉陽區等聯合辦案，第二天一早就拿出處理意見，對違規經營主體做出沒收違法所得、罰款5000元、依法拆除違建廁所的決定，同時在5條通道安裝免費生態環保廁所。

調解率100%背后

快速化解糾紛，是三亞市民游客中心，尤其是旅游巡回法庭的“拿手戲”。《法制日報》記者調查發現，旅游巡回法庭練就這番本事，也非易事，背后是長期的經驗探索積累。

時間回溯至2002年。當時，三亞市城郊人民法院在全國首創“旅游巡回法庭”，與公安、旅游、工商、司法行政等部門密切配合，探索建立旅游巡回法庭多元化聯動解決糾紛機制。

“到了2012年，為妥善化解因交通事故案件劇增而引發的社會矛盾，三亞城郊法院探索交通事故糾紛訴調對接機制。”三亞城郊法院院長潘文壯說，在三亞市公安局交警支隊事故處理大隊設立了交通巡回法庭，所有調解結案及司法確認案件均為當天立案，當天結案，審判效率大大提高。

《法制日報》記者拿到的一組數據顯示，三亞城郊法院旅游巡回法庭多元化聯動解決糾紛機制運行到2016年6月，共處理旅游咨詢、調處非訴旅游糾紛和審理旅游訴訟案件11425件，其中調處非訴旅游糾紛和旅游訴訟案件2613件，審限內結案率達100%，旅游巡回辦案調解率達100%。

當然，在100%調解率背后，多元化糾紛解決體系建設非一日之功。

“在海南省高級人民法院和三亞市委市政府的指導和支持下，三亞兩級法院的多元化糾紛解決體系的建設主要經歷了兩個階段，2015年之前處于早期探索階段，2015年至今處于加快發展階段。”李慶說。

2015年以來如何加速發展？《法制日報》記者在調查中了解到三亞市法院的一系列動作。

2015年以來，三亞城郊法院派員駐點三亞勞動保障監察支隊進行巡回辦案，先由勞動監察支隊對勞動保障案件進行調處后，對權利義務關系明確、只涉及給付內容的處理事項，經當事人同意進行調解確認的，由法官當場進行司法調解確認。截至2016年6月，共處理勞動爭議訴調對接案件875件。

三亞兩級法院還加大對人民調解組織的指導力度。2015年，指導人民調解組織調處矛盾糾紛106件，給予司法確認3件。2016年，指導人民調解員調處矛盾糾紛78起，對調解協議予以司法確認11件。

2016年4月，三亞市委政法委副書記、市中院院長李慶，市委政法委副書記張作壯等一行14人，前往四川省眉山市中級人民法院考察多元化糾紛解決機制工作，并由市兩級法院成立課題組撰寫了《關于推進我市多元化糾紛解決機制改革工作的報告》。同年6月5日，時任海南省委常委、三亞市委書記張琦作出批示，要求三亞法院在全市多元化糾紛解決機制改革方案再有新突破，再創新成績。

2016年8月16日，三亞市社會治安綜合治理委員會發布關于成立各級矛盾糾紛多元化解工作領導小組的通知，決定成立市、各區(農場)、各成員單位等矛盾糾紛多元化解工作領導小組。8月20日，三亞市兩級法院決定以旅游糾紛、勞動爭議、家事糾紛、交通事故糾紛、物業糾紛五類案件為突破口，推進多元化糾紛解決機制創新工作。8月30日，市兩級法院編制完成《三亞市矛盾糾紛多元化解創新項目計劃書》。

到了今年4月底，由李慶帶隊，三亞市委政法委、市中院、市公安局、市司法局、市城郊法院、市城郊檢察院等部門組成的13人考察組赴貴州、成都及眉山市再次考察學習多元化糾紛解決機制工作。回到三亞后，考察組撰寫考察報告由市委副書記、政法委書記徐亞輝聽取專題匯報，并向省委常委、三亞市委書記嚴朝君做了書面報告。

新問題接連出現

多元化糾紛解決體系在加速發展的同時，也面臨一些新問題。

三亞作為國際性熱帶濱海旅游城市發展迅速，特別是“雙修”“雙城”試點、城市治理管理等投入巨大，隨之而來的征收拆遷、棚改、拆除違建等城市建設引發的各種矛盾激增。

這些新問題給三亞社會治理提出了新的挑戰，對三亞市兩級法院已有的多元糾紛解決體系也提出了實踐檢視的要求。

“由于缺乏從社會整體角度推進多元化糾紛解決機制建設的政策保障體系，同時缺乏更高層級的領導和支持，法院作為司法機關，在統籌整合解紛資源等方面權限不足、手段有限。”李慶說。

在李慶看來，多元化糾紛解決機制建設意味著，除了司法資源以外，行政資源和社會資源也應一定程度地調配整合進糾紛解決體系。因此，亟需更高層面的組織機構予以統籌協調。

眾所周知，現有糾紛解決機制，包括行政復議、仲裁、訴訟、信訪、調解等多種類型。然而，目前不同渠道的糾紛解決資源還處于原始自發的狀態，基本上是“各自為戰”，沒有實現有效的資源整合和優化配置，還不能夠按照群眾需求、訴訟實際、相關資源的分布，來進行合理的規劃，形成相互協調、有機銜接的化解糾紛合力。

怎么辦？三亞兩級法院以類型化糾紛為抓手，與行政機關、基層組織已建立了多個化解糾紛聯動機制。

然而，在實際操作中，因權責界限不清、訴與非訴的銜接程序不明，法院與各主體的工作對接還停留在就某一問題、某一類案件達成工作共識上，多元主體聯動化解糾紛尚未實現體系化、常態化、規范化運行。另外，在推行立案登記制改革及司法體制改革之后，三亞市兩級法院在案件量持續增長、法官員額較少的情況下，難以抽調相應的人員促成多元化糾紛解決機制的深入實施和推廣。

“市兩級法院多元化糾紛解決體系只是從司法化解糾紛角度出發，雖然已取得部分成果，但難以獨立完成眾多糾紛解決工作。”李慶表示，建立三亞市多元糾紛解決機制，及時總結推廣既有化解糾紛經驗，拓寬糾紛解決渠道，優化糾紛解決資源，是服務人民群眾多元需求的有效途徑。

新機制不斷完善

多元化糾紛解決體系在不斷加速發展，又不斷遇到新問題，這些問題有沒有切實可行的解決辦法？

對于這個問題，李慶說到兩個詞：基礎、關鍵。

在李慶看來，黨委領導是多元化糾紛解決機制建設的基礎。多元化糾紛解決機制要發揮成效，需要高效有力的指揮者。應由黨委牽頭，組建多元化解工作小組以負責整合訴訟與非訴訟的各種糾紛解決方式、程序和制度。

“多元化糾紛解決機制保持長久活力的關鍵則是立法保障。”李慶說，基于豐富的社會實踐數據和司法工作經驗，應由市委政法委牽頭，完善相關立法。為實現多元化糾紛解決機制的全面有序開展，政府應當在工作機構、人員和場所方面提供保障。

據介紹，人民法院職能分為審判職能和服務職能兩方面，這兩種司法職能最終統一為化解社會矛盾糾紛的職能，并在多元化糾紛解決機制中發揮主導作用。同時，構建多元化糾紛解決機制，要求各部門積極聯動、全社會共同參與，發揮各類矛盾化解機制職能，形成化解合力，合理分流糾紛，提高化解效率。除黨委、人大、政府、法院之外，還需要有關單位、部門的協作配合。

目前，三亞市已成立各級矛盾糾紛多元化解工作領導小組，市兩級法院也按通知要求編制完成了計劃書。在項目實施過程中，由市矛盾糾紛多元化解工作領導小組牽頭，還應當明確協調組織司法機關、政府法制部門及司法行政部門開展多元化糾紛解決工作的具體流程和機制，明確矛盾糾紛受理、統計、督辦、反饋等日常工作機制，強化督促檢查機制。

“為了暢通多元化糾紛解決渠道機制，在法院設立訴調對接機構的前提下，還要在全市村、居委員會、自然村、居民小組設立調解員名單機制，邀請村(居)委會、學校、農場等有威望、有調解工作經驗的人員參與調解工作。”李慶說，在村(居)委會設立常駐點提供法律咨詢，建立調解員名單；鼓勵相關行業協會特別是糾紛多發的行業成立調解組織；強化行政部門特別是交通事故、勞動爭議處理部門的糾紛解決，形成點、條、塊、面的網狀大調解格局。

說起設立三亞市訴調對接中心問題，李慶告訴記者，三亞市訴調對接中心作為多元化糾紛解決機制的平臺，應當駐扎于兩級法院立案大廳。這樣，既方便群眾訴求，又利于整合資源和管理。日常運行機制將通過專職法官、調解機構、調解員以及外駐各單位調解點、外派調解機構(調解員)共同發揮作用，構建“大調解”工作體系，明確具體的合作單位和工作機制。

李慶還建議，要結合具體情況，通過黨委主導、政府支持，以三亞市訴調對接中心為平臺，建立公檢法司、政府相關職能部門、行業及社會組織共同參與的和解機制，統籌協調已有的多元化解力量，最大限度地化解矛盾糾紛。