“鄰避效應”問題的成因及其對策

中央黨校廳局級干部進修班(68期)“全面推進依法治國”研究課題組

隨著我國城鎮化、工業化進入新的發展階段,涉及環境保護的一些重大項目引起的“鄰避效應”問題日益突出,由此引發的群體性事件不斷攀升,不僅嚴重影響社會和諧穩定,而且牽制、阻礙經濟社會發展。但是,經濟要發展,社會要進步,“鄰避效應”所關聯的項目建設仍是我國未來經濟社會發展的必然需求。探索建立并不斷完善“鄰避效應”問題治理機制,對于推進法治政府和法治社會建設具有重大的現實意義。

進入21世紀以來,隨著經濟社會轉型發展和人民群眾權利意識的不斷提高,涉及環境保護的一些重大項目引起的“鄰避效應”問題日益突出,由此引發的群體性事件不斷攀升,不僅嚴重影響社會和諧穩定,而且牽制、阻礙經濟社會發展。在法治國家、法治政府、法治社會一體化建設背景下,如何有效化解“鄰避效應”帶來的矛盾和問題,探索并完善治理機制,已成為考驗各級黨委政府執政能力和治理水平的一個重大現實問題。

產生“鄰避效應”問題的成因分析

在公益性項目建設與運營中所出現的“鄰避效應”,是追求公共利益最大化和政策成本最小化的政府,在建設法治政府的前提下不可回避的決策困境。21世紀以來,“鄰避事件”時而在各地發生,看似偶然,實則必然。

從宏觀層面看,“鄰避效應”問題是我國經濟社會快速發展、轉型發展的客觀結果。隨著城市化、工業化進程的不斷發展,涉及“鄰避事件”的公共項目、重點產業項目也必須不斷的發展,個體利益與群體利益、群體利益與社會公共利益的沖突與矛盾將伴隨而行。但有些地方黨委政府的發展理念還遠不適應新形勢、新任務的要求,長期以來形成的唯GDP論的發展觀念,已無助于解決“鄰避事件”所造成的發展困境。既不能因噎廢食不發展、慢發展,又不能以發展的名義而忽視公眾的合理利益訴求,已成為一些地方各級黨委政府在經濟社會發展轉型過程中無法回避的時代課題。

從中觀層面看,“鄰避效應”問題是人民群眾權利意識不斷增強的必然結果。隨著市場經濟的不斷發展和全面依法治國進程的不斷加快,人民群眾的環保意識和維權意識也在迅速提升,其表現形式為人民群眾在政治、經濟和社會權利等方面訴求不斷增多。“鄰避事件”恰恰說明,在我國經濟社會發展進入了一個更高的階段,人民群眾對政府事關公眾利益的重大決策有了新期待、新要求,對地方黨委政府進一步轉變發展觀念、創新治理理念已成倒逼之勢。

從微觀層面看,“鄰避效應”問題是政府現代公共治理決策機制和風險管控機制缺失或不完善的衍生結果。長期以來,一些地方政府仍習慣于傳統的管理主義行政主導型決策方式,使得“鄰避效應”所關聯項目陷入“宣布上馬—群眾抗議—緊急叫?！钡膼盒匝h。當前,“鄰避效應”存在的突出問題,或是項目規劃布局不夠科學合理,或是項目違法違規開工建設,或是項目規劃建設信息不夠透明公開,忽視公眾參與和利益關切,或是項目環境評估和風險評估流于形式等。問題的癥結就在于有些地方黨委政府“執政為民”的思想還不牢固,對影響群眾切身利益的項目建設缺乏與時俱進的治理方法和手段,是好心辦不成事,或是好心辦了錯事,其結果往往是公權力失去了公信力。

化解“鄰避效應”的對策建議

在轉型期如何處理好“鄰避效應”問題的不利影響,從根本上看它只有一個解決辦法:讓所有的地方政府能夠真正理解“權為民所用”,建立健全權力在陽光下運行的科學機制,落實民眾對地方重大公共事務的知情權、表達權、監督權和決策權。

積極推動地方立法,建立法律解決機制?！班彵苄眴栴}所涉及的法律關系極其復雜,涵蓋政府、社會公眾、企業和項目相鄰區居民利益關系協調,既涉及政府的公共決策合法性、合理性和目的性問題,又涉及利益相關人的權利救濟問題等。目前我國并沒有針對解決“鄰避效應”問題的專門法律。鑒于“鄰避效應”問題的普遍存在,并將長期存在的客觀現實,同時考慮到各地區的差異性,建議在各省、自治區、直轄市層面開展地方立法。

地方政府是解決“鄰避效應”問題并占據主導地位的相關方,開展地方立法工作應以人大為主導,同時保障公眾的廣泛參與。在積極推動地方人大主導立法的同時,應充分發揮地方各級人大作為權力機關的作用,把“鄰避效應”所關聯的項目決策納入人大依法審查的重點。

主動轉變治理觀念,建立多元主體治理機制。解決好“鄰避效應”問題,關鍵在于地方黨委政府必須盡快轉變傳統的行政主導式的管理理念,樹立法治理念。從近些年發生的一系列“鄰避事件”來看,解決“鄰避效應”問題,僅有政府的單方決策、企業的市場投資是遠遠不夠的,還必須取得公眾的共識,獲得公眾的支持。特別是“鄰避效應”問題所關聯的環境保護作為一種極其重要的社會公共產品,與公眾利益息息相關,且為社會廣泛關注,非權宜之計所能解決,在政府與市場雙重失靈的情況下,必須建立“政府+市場+社會共同參與”的多元主體治理機制。

要完善決策信息公開機制,加大信息公開力度,以公開透明決策取信于民。如果信息不對稱、公眾知情權得不到保障,公眾疑慮得不到真誠的回應,就不可能形成共識,就不能把質疑者、反對者變成支持者。要建立對話、競爭、妥協、合作機制。多元主體治理不是弱化政府的作用,而是在法治的基礎上,進一步理順政府與市場、政府與社會、市場與社會的職能分工和合理邊界,政府向市場和社會放權,打破政府包攬一切事務的格局,建立政企立信、政社互動的合作共贏關系,共同破解“鄰避效應”難題。

扎實推進政府協商,建立基層協商民主機制。通過梳理各地發生的“鄰避事件”,不難發現項目決策不僅在政府與公眾之間缺少協商,而且在政府層級之間也缺少協商,往往是高層政府主導,基層政府做群眾工作,存在上下左右協商溝通不暢的問題。要按照協商于民、協商為民的要求,建立健全基層協商民主建設協調聯動機制,穩步開展基層協商,更好地解決人民群眾的實際困難和問題,及時化解糾紛,促進社會和諧穩定。

政府的決策層與執行層之間,政府與企業、社區群眾、村(居)委會自治組織、專業化社會組織和民間環保組織之間,要搭建平等對話協商平臺。政府要以開放、包容的心態展開真誠對話,充分尊重和保障公眾的知情權、表達權、參與權和監督權。要實行政府重大事項決策協商目錄發布制度,進一步完善公眾意見征集和反饋制度,規范聽證制度,健全決策咨詢制度,真正把民主協商作為項目決策的前置條件。

科學合理回應利益訴求,建立利益協調機制。“鄰避效應”問題所涉及到的項目建設多數具有影響少數群體合法權益使公共利益最大化的特征,對此地方政府不能以維護公共利益的名義而忽視少數群體的權益。從各地的成功實踐看,在相關群體獲得合理的經濟補償情況下,“鄰避事件”發生的概率通常是可控的。建立利益協調機制來對沖“鄰避效應”問題也是發達國家解決類似問題的普遍選項。但必須充分認識到利益協調的復雜性、艱巨性,多方利益主體的博弈、對項目的非理性情緒化評價、項目可能的風險影響評估、補償對象的界定及標準等多重因素,都會影響到利益協調機制的科學性、合理性和有效性。必須要有系統化的解決方案,并視項目的具體情況實行“一案一策”。

同時,政府在項目建設決策期就應該及時、依法建立一套系統的補償、保險和回饋機制。對于補償方式和補償標準等問題應充分聽取各方意見,不斷增強利益協調的科學性、民主性,并根據不同的情況設計多種解決利益訴求的選項方案。同時,還要完善調解、司法等救濟措施,建立多元的矛盾糾紛化解機制。

(課題組成員:國務院法制辦政府法制協調司副巡視員 徐志群;黑龍江省司法廳副廳長 蘭景力;河北省政協辦公廳巡視員 李占良。執筆人:蘭景力)