長(zhǎng)期以來,金融資源對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)供給不足以及金融資源供需錯(cuò)配未得到根本性解決。從金融立法層面看,以維護(hù)金融穩(wěn)定和保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益為圭臬的傳統(tǒng)立法觀及其主導(dǎo)下的法律設(shè)計(jì),未能充分顧及并解決金融資源對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)有效配置的問題。這就要求我們樹立有助于解決該問題的金融立法觀。具體而言,政府在運(yùn)用金融法治規(guī)范金融資源有效、公平配置時(shí),除了繼續(xù)堅(jiān)持維護(hù)金融穩(wěn)定和保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益外,還必須樹立金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的立法觀,在新的立法觀指導(dǎo)下,金融法律制度及其實(shí)施必然要作出相應(yīng)的調(diào)整和重造。

確立金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的立法目的

立法目的是立法觀的體現(xiàn),即立法者通過立法所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。任何立法都是立法者對(duì)其所滿意或者不滿意的客觀現(xiàn)實(shí),意欲通過法律予以固定或改變的具有明確目的指向的活動(dòng)。當(dāng)前,我國(guó)金融業(yè)“脫實(shí)向虛”現(xiàn)象較為嚴(yán)重:一方面,資本在金融體系內(nèi)部空轉(zhuǎn)或者流入實(shí)體經(jīng)濟(jì)過程中配置錯(cuò)位;另一方面,向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)提供資金供給的金融機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品不足,中小企業(yè)、科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)、“三農(nóng)”融資難、融資貴。中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等長(zhǎng)期以來通過優(yōu)化信貸投向、推出“買入實(shí)、賣脫虛”再融資新政、嚴(yán)厲懲治“野蠻人”等措施,保障資金真正投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)。

但是,金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的推動(dòng)并未完全改變金融業(yè)“脫實(shí)向虛”的局面,監(jiān)管政策對(duì)促進(jìn)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)似乎有些力不從心。這種現(xiàn)狀要求立法者把金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改變“脫實(shí)向虛”的政策取向轉(zhuǎn)化為法律價(jià)值,即要把“促進(jìn)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)”作為金融法律的立法目的之一。目前,在我國(guó)現(xiàn)行的金融法律中,沒有一部法律把“促進(jìn)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)”作為立法目的。而立法目的在很大程度上決定了一部法律具體法律制度的設(shè)計(jì),或者說立法目的是通過具體法律制度予以實(shí)現(xiàn)。如果把“促進(jìn)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)”作為金融法律的立法目的,立法者就必須作出一系列有針對(duì)性的金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的法律制度安排,而這些有針對(duì)性的制度安排恰恰是現(xiàn)行金融法律比較缺乏的。

將提高金融普惠度作為金融監(jiān)管目標(biāo)

普惠金融是以可負(fù)擔(dān)的成本為有金融服務(wù)需求的社會(huì)各階層和群體提供適當(dāng)、有效的金融服務(wù)。從全球范圍看,提高金融服務(wù)的普惠程度通常是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一種監(jiān)管政策和監(jiān)管實(shí)踐,但尚未被納入法定金融監(jiān)管目標(biāo)。我國(guó)現(xiàn)行立法亦是如此。

將提高金融普惠度作為法定的金融監(jiān)管目標(biāo)主要基于以下考慮。

首先,理論和實(shí)踐已證明金融普惠與維護(hù)金融穩(wěn)定、保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益、促進(jìn)包容性增長(zhǎng)具有密不可分的關(guān)系。目前各國(guó)政府在提高金融普惠方面的承諾只是體現(xiàn)為監(jiān)管政策,但監(jiān)管政策具有不確定性。為確保金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可持續(xù)地發(fā)展普惠金融,有必要重構(gòu)傳統(tǒng)金融監(jiān)管目標(biāo),把提高金融普惠度納入金融監(jiān)管目標(biāo)之中,從而把實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)作為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)。其次,將提高金融普惠度作為法定金融監(jiān)管目標(biāo)之一,可以促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)將有限的監(jiān)管資源合理分配到實(shí)現(xiàn)金融普惠這一目標(biāo)之中。如無此法定監(jiān)管目標(biāo),提高金融普惠度就不會(huì)成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性的職責(zé)。對(duì)于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言,既然提高金融普惠度不是其法定的目標(biāo),如其過多地將監(jiān)管資源投入到金融普惠,反而會(huì)受到濫用資源的指責(zé),因?yàn)槠涮岣吡私鹑谄栈荻炔⒉荒苷f明其實(shí)現(xiàn)了法定監(jiān)管目標(biāo)和切實(shí)地履行了監(jiān)管職責(zé)。再次,將提高金融普惠度作為法定的金融監(jiān)管目標(biāo)之一,可以對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)予以問責(zé)。一方面,監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照法定要求,要向問責(zé)人說明有關(guān)實(shí)現(xiàn)提高金融普惠度目標(biāo)的情況;另一方面,問責(zé)人依據(jù)收集到的各種信息,評(píng)估監(jiān)管機(jī)構(gòu)在提高金融普惠度方面的履職情況,并可以追究未達(dá)目標(biāo)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員的責(zé)任。

遵循激勵(lì)相容的監(jiān)管原則

激勵(lì)相容的監(jiān)管原則就是要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)在設(shè)定和實(shí)施監(jiān)管規(guī)則時(shí),通過獎(jiǎng)懲機(jī)制的設(shè)計(jì),最大限度地激勵(lì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)從事符合監(jiān)管目標(biāo)的行為。為實(shí)現(xiàn)提高金融普惠度的監(jiān)管目標(biāo),金融監(jiān)管規(guī)則的制定和實(shí)施應(yīng)該既能激發(fā)金融機(jī)構(gòu)向無法獲得金融服務(wù)的人群和地區(qū)提供金融服務(wù)的積極性,又能保障金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健安全運(yùn)行。

激勵(lì)相容的監(jiān)管原則要求實(shí)行差異化監(jiān)管。對(duì)于服務(wù)“三農(nóng)”、中小微企業(yè)、社區(qū)的金融機(jī)構(gòu),考慮到其服務(wù)區(qū)域小、交易價(jià)值低、風(fēng)險(xiǎn)傳遞能力有限,在市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、事中監(jiān)管要求等方面可以適當(dāng)放寬。如對(duì)于貧困地區(qū)企業(yè)股票首次公開發(fā)行、新三板掛牌、債券發(fā)行、并購(gòu)重組可以簡(jiǎn)化審批程序和降低審批條件。應(yīng)區(qū)別對(duì)待金融機(jī)構(gòu)的一般性業(yè)務(wù)和針對(duì)“三農(nóng)”、中小微企業(yè)的業(yè)務(wù),分別適用不同監(jiān)管措施。如在計(jì)算商業(yè)銀行資本充足率時(shí),可以適當(dāng)降低“三農(nóng)”、中小微企業(yè)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重;適當(dāng)降低貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和涉農(nóng)保險(xiǎn)產(chǎn)品費(fèi)率。

激勵(lì)相容的監(jiān)管原則要求確立定向服務(wù)。定向服務(wù)包括服務(wù)區(qū)域的定向和服務(wù)對(duì)象的定向。比如,對(duì)于區(qū)域性的商業(yè)銀行,應(yīng)該對(duì)其業(yè)務(wù)地域作出限制,除非完成金融普惠的監(jiān)管指標(biāo),原則上只能在注冊(cè)地所轄地區(qū)之內(nèi)開展業(yè)務(wù)。城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等業(yè)務(wù)范圍應(yīng)該限定在存、貸、匯等基本金融業(yè)務(wù),服務(wù)對(duì)象為所在地區(qū)的中小微企業(yè)、“三農(nóng)”或社區(qū),在未完成相關(guān)金融普惠的監(jiān)管指標(biāo)情況下,不得擴(kuò)展業(yè)務(wù)范圍。

激勵(lì)相容的監(jiān)管原則要求金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立金融普惠的監(jiān)管指標(biāo)。比如,銀監(jiān)會(huì)應(yīng)規(guī)定各類商業(yè)銀行每年向中小微企業(yè)、“三農(nóng)”或社區(qū)提供信貸的最低指標(biāo)。對(duì)于沒有完成指標(biāo)的商業(yè)銀行,銀監(jiān)會(huì)不得批準(zhǔn)其開辦新業(yè)務(wù)、設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、兼并其他機(jī)構(gòu)等業(yè)務(wù)的申請(qǐng)。無論是貧困地區(qū)還是非貧困地區(qū)的商業(yè)銀行,如果沒有完成貧困地區(qū)金融普惠的監(jiān)管指標(biāo),不得在貧困地區(qū)通過吸收存款、銷售理財(cái)產(chǎn)品等方式將資金用于除貧困地區(qū)以外的其他地區(qū)。

(作者:周仲飛 單位:中國(guó)浦東干部學(xué)院)