改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)之所以能實(shí)現(xiàn)持續(xù)快速增長(zhǎng),一個(gè)重要原因就是我國具有實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)的能力,這種能力反映了我國特有的集中力量辦大事的社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)。那么,我國是如何發(fā)揮集中力量辦大事這一社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)呢?在國際社會(huì),越來越多的人已經(jīng)注意到五年規(guī)劃是中國成功發(fā)展的一個(gè)秘訣,它可以集全國之智、舉全國之力(人力、物力、財(cái)力)來辦成全國之事。這一制度優(yōu)勢(shì)將保證我們?nèi)缙谌娼ǔ尚】瞪鐣?huì),實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)。

黨的十六大報(bào)告提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo),即在本世紀(jì)頭二十年,集中力量,全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì),使經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展、民主更加健全、科教更加進(jìn)步、文化更加繁榮、社會(huì)更加和諧、人民生活更加殷實(shí)。其中,國內(nèi)生產(chǎn)總值到2020年比2000年翻兩番,綜合國力和國際競(jìng)爭(zhēng)力明顯增強(qiáng)。此后,根據(jù)黨的十六屆五中全會(huì)、十七屆五中全會(huì)、十八屆五中全會(huì)的建議,我國相繼制定了“十一五”“十二五”“十三五”規(guī)劃,并逐一有效實(shí)施。到2016年,我國已經(jīng)提前4年實(shí)現(xiàn)了“國內(nèi)生產(chǎn)總值到2020年比2000年翻兩番”的目標(biāo),預(yù)計(jì)2017年將提前3年實(shí)現(xiàn)“人均國內(nèi)生產(chǎn)總值到2020年比2000年翻兩番”的目標(biāo)。對(duì)2016年執(zhí)行情況的研究表明,“十三五”規(guī)劃開局良好,實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)勝券在握。

那么,我國是怎樣通過五年規(guī)劃確保全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的呢?清華大學(xué)國情研究院團(tuán)隊(duì)參與了“十一五”“十二五”“十三五”規(guī)劃的背景研究、獨(dú)立評(píng)估和政策咨詢?nèi)^程,見證了我國如何不斷創(chuàng)新和完善獨(dú)特的五年規(guī)劃制度安排,如何通過五年規(guī)劃一步步實(shí)現(xiàn)國家的戰(zhàn)略目標(biāo)。

不斷提高決策的科學(xué)化、民主化、制度化水平。從五年規(guī)劃的決策機(jī)制來看,我們已經(jīng)形成了集思廣益的科學(xué)決策機(jī)制,決策的科學(xué)化、民主化、制度化水平不斷提高。目前,在五年規(guī)劃的決策機(jī)制方面,不僅形成了中央政治局常委會(huì)、中央政治局會(huì)議、中央委員會(huì)全體會(huì)議討論,全國政協(xié)等方面調(diào)查研究、積極參與,國務(wù)院主持制定,全國人大最終審議通過的制度化過程,而且形成了包括前期調(diào)查研究、中期論證建議、后期征求意見修改3個(gè)階段、11個(gè)步驟的編制過程。在此過程中,參與咨詢和建議的主體包括各民主黨派、全國工商聯(lián)、各人民團(tuán)體以及專家學(xué)者,還通過征文和網(wǎng)站公開征集群眾的意見建議,使得五年規(guī)劃決策咨詢的參與主體更加多元,編制專業(yè)化水平和質(zhì)量不斷提高。這是一個(gè)集思廣益、形成共識(shí)、科學(xué)設(shè)計(jì)、民主決策、依法通過的決策過程,是具有中國特色的民主決策機(jī)制。

努力促進(jìn)各執(zhí)行環(huán)節(jié)彼此銜接、有效互動(dòng)、形成合力。我國已經(jīng)成功建立了世界上獨(dú)一無二的發(fā)展規(guī)劃體系。這個(gè)發(fā)展規(guī)劃體系以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng),以主體功能區(qū)規(guī)劃為國土空間規(guī)劃的總控,以年度計(jì)劃為重要抓手,其他規(guī)劃協(xié)調(diào)配合,各級(jí)各類規(guī)劃層次分明、定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接。五年規(guī)劃的創(chuàng)新之處是將指標(biāo)分為預(yù)期性和約束性兩類,其中預(yù)期性指標(biāo)是國家期望的發(fā)展目標(biāo),旨在引導(dǎo)市場(chǎng)主體克服盲目性;約束性指標(biāo)是中央政府對(duì)下屬有關(guān)部門以及地方政府提出的工作要求,具有法律效力,必須通過合理配置公共資源和有效運(yùn)用行政力量確保其實(shí)現(xiàn)。五年規(guī)劃目標(biāo)分解為國家年度計(jì)劃目標(biāo),并根據(jù)形勢(shì)變化與年度財(cái)政計(jì)劃、項(xiàng)目計(jì)劃相配套,這就使得五年規(guī)劃的實(shí)施有了強(qiáng)有力的抓手。此外,中央通過專項(xiàng)規(guī)劃和指導(dǎo)地方政府五年規(guī)劃等方式引導(dǎo)和推動(dòng)地方政府更好地實(shí)現(xiàn)國家的發(fā)展目標(biāo),同時(shí)通過目標(biāo)分解和責(zé)任考核等手段促使地方政府完成公共服務(wù)、改善民生、資源環(huán)境等方面的目標(biāo)。這在充分調(diào)動(dòng)地方積極性的同時(shí),也保障了國家目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn),使中央政府和地方政府形成了良性互動(dòng)機(jī)制。同時(shí),國務(wù)院有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的跟蹤分析,向全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告規(guī)劃實(shí)施情況并接受監(jiān)督檢查。可見,五年規(guī)劃的實(shí)施是一個(gè)包括國家治理、地方治理、市場(chǎng)治理、社會(huì)治理等在內(nèi)的系統(tǒng)工程,是一個(gè)綜合治理、協(xié)調(diào)治理、共同治理的過程,是具有中國特色的充分發(fā)揮“三手合力”(市場(chǎng)無形之手、政府有形之手、人民勤勞之手)的有效機(jī)制。

不斷增強(qiáng)評(píng)估的獨(dú)立性、專業(yè)性、時(shí)效性。從五年規(guī)劃的評(píng)估機(jī)制來看,已逐步實(shí)現(xiàn)了評(píng)估制度化、程序規(guī)范化、主體多元化和結(jié)果應(yīng)用化。在“十一五”規(guī)劃實(shí)施過程中,我國首次建立中期評(píng)估制度,就規(guī)劃實(shí)施情況提供中期評(píng)估報(bào)告,同時(shí)由第三方提供相關(guān)評(píng)估報(bào)告,正式提交全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議,并成為正式制度。“十三五”規(guī)劃的評(píng)估已經(jīng)由五年兩次評(píng)估變?yōu)橐荒暌槐O(jiān)測(cè)評(píng)估,以推動(dòng)五年規(guī)劃目標(biāo)的適時(shí)調(diào)整和按步推進(jìn)。根據(jù)清華大學(xué)國情研究院的獨(dú)立評(píng)估,我國五年規(guī)劃的主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)完成率在不斷提高,國家治理能力明顯增強(qiáng)。“十五”計(jì)劃目標(biāo)完成率為64.3%,其中經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、節(jié)能環(huán)保指標(biāo)等未實(shí)現(xiàn);“十一五”規(guī)劃完成率達(dá)到86.4%,其中經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、研發(fā)投入指標(biāo)等未實(shí)現(xiàn);“十二五”規(guī)劃完成率達(dá)到了96%,在24個(gè)量化指標(biāo)中,僅有一個(gè)指標(biāo)即研發(fā)投入占GDP比重沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。應(yīng)當(dāng)說,五年規(guī)劃的決策、執(zhí)行、實(shí)施、評(píng)估等環(huán)節(jié)在促進(jìn)國家治理績(jī)效大幅提升的同時(shí),也有效提高了全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益,最終體現(xiàn)為全國人民福祉的最大化。一個(gè)最典型的例子就是,“十二五”規(guī)劃首次提出“人均預(yù)期壽命提高1歲”的目標(biāo),實(shí)際結(jié)果提高了1.51歲,相當(dāng)于我國總健康人力資本增加了20.67億人歲。

總之,五年規(guī)劃是我國國家治理的重要制度和重要手段,能夠最大限度地激發(fā)各類主體的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性,使全黨全國各族人民共同為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)不懈努力。五年規(guī)劃的決策、實(shí)施是中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)所在,它將中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家政治優(yōu)勢(shì)、社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)、社會(huì)主義現(xiàn)代化道路優(yōu)勢(shì)有效轉(zhuǎn)化成為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)、發(fā)展優(yōu)勢(shì)、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)這一宏偉目標(biāo)保駕護(hù)航,充分反映了我國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

(作者為清華大學(xué)國情研究院院長(zhǎng))