伊通縣檢察院對于伊通河污染情況的調查資料（部分）

原標題：首份發往省政府的“建議書”

因為一個行政訴訟案件，省檢察院向省政府發出檢察建議書，這是全國首例，吉林檢察機關是這個“吃螃蟹的人”。

2015年7月，十二屆全國人大常委會第十五次會議通過決定，授權最高人民檢察院在吉林等13個省、自治區、直轄市在生態環境和資源保護等領域開展為期兩年的提起公益訴訟試點。

兩個月后，吉林省公益訴訟試點工作正式啟動。

據吉林省人民檢察院提供的數據，截至2017年2月，吉林省檢察機關發現案件線索335個，辦理訴前程序案例277件，辦理起訴案件60件。

通過公益訴訟，恢復林地4萬公頃，恢復濕地3.9萬公頃，關停整改污染、違法企業41家，為國家挽回經濟損失2億多元。

線索

沿河流域踏查污染原因

伊通河是吉林省的主要河流，伊通縣位于其上游地區。2015年夏天，伊通河周邊群眾反映伊通河在縣內有多處污水點散發臭味，伊通縣檢察院了解后便開始調查。

“我們與環保部門和水利部門協商，共同查找伊通河的污染原因。”伊通縣人民檢察院民行部副部長王鐵柱向北京青年報記者介紹。之所以重視這個線索，是因為全長300多公里的伊通河流經吉林省省會長春，是長春重要的飲用水水源地，僅長春市就有1000多萬人口，河流兩岸涉及的人口更多。

從2015年7月至9月，王鐵柱一行人從伊通河的源頭開始實地調查，邊走邊查邊檢測，看河水清澈與否，到多個點取水樣，看各項指標超不超，也要跟附近老百姓了解，附近有哪些工廠。

“剛開始查的時候，公益訴訟試點還沒下來，到9月份的時候，公益訴訟試點就下來了，省人大關于行政檢察的權限也下來了，我們的行政檢察包括公益訴訟的線索怎么查，需要逐級向上匯報。”王鐵柱說。確定河流存在污染情況后，伊通縣檢察院將情況向市檢察院和省檢察院做了匯報。省檢察院將此案列為督辦案件，成立聯合辦案組，由四平市檢察院主管檢察長擔任組長，伊通縣檢察院民事行政檢察部同志參與，還邀請了環保局、水利局的專員。

順著受污染河流的走向，王鐵柱一行來到伊通開發區河北村北山，這里地勢較高，一條長約2.3公里的支流從山溝匯入伊通河。“夏天河溝長了很多很高的雜草，把臭水都覆蓋住了，碰到一個老百姓，給我們指出了臭水是從哪邊下來的，我們把那邊扒開一個小溝，發現淌著黑水，味道奇臭無比，里面什么垃圾都有，這樣我們沿著小溝往上走，一直走到山上的垃圾處理廠，看到垃圾處理廠的滲濾液往外冒。”王鐵柱告訴北青報記者。

吉林省檢察院行政檢察部檢察官蔡軍生告訴北青報記者，這個生活垃圾廠是通過省發改委立項的項目，但是后期的地方配套資金沒有跟上，這個垃圾場相當于建了一大半，一個垃圾填埋的坑有了，地下的基礎設施也鋪設好了，但是最后一步沒做到，那就是垃圾滲濾液的無害化處理。“所以到最后就是垃圾自然腐敗堆放，滲濾液淌到滲濾池里，淌滿了就溢出來了，因為夏天雨多，雨水澆到垃圾上面，滲濾液一下就淌出來了。加上垃圾場的地勢比較高，于是滲濾液就沿著自然形成的小溝渠流到伊通河的主干道，造成水質富氧化，發臭發綠。”

據王鐵柱介紹，這個垃圾處理廠是伊通縣住建局下屬單位，投資6000多萬元，工期接近三年。當時，只是安裝了機械設備，并沒有完工，也沒有通過驗收。“原來那個地方就是堆垃圾的，垃圾場一邊建，一邊垃圾還是在那兒放著”。同時，他們還了解到，在2013年和2014年，垃圾處理廠的廢水外流污染了周邊農民的土地，縣住建局賠償每戶農民兩萬多塊錢。

“環保部門對小河溝里的水取樣，分析河水的主要污染成分，鑒定出是垃圾處理廠排出滲液造成的污染最嚴重。”王鐵柱說，垃圾處理廠的管理部門伊通縣住建局負有直接責任。

阻力

行政機關不配合怎么辦

在認定垃圾場的管理部門伊通縣住建局管理不到位后，2015年11月11日，伊通縣檢察院向伊通縣住建局發出了第一份檢察建議書。而且，伊通縣生活垃圾處理廠污染案被吉林省檢察院列入全省首批16個重點督辦的公益訴訟案件。

盡管如此，這個案件在辦理過程中仍遇到不少阻力。吉林省檢察院行政檢察部部長張書華告訴北青報記者，“伊通縣住建局有些想法，不希望檢察機關調查，也不想被起訴”。

“當時，這個垃圾場臭氣熏天，因為楊檢（吉林省檢察院檢察長）去現場踏查，他們連夜用土覆蓋住，但是也掩蓋不住那個臭味。”張書華說，“住建局局長是新上任的，他說這個事和他沒有關系，他認為排水溝兩側的玉米每年其實是長得最好的，結出的玉米比其他地方的還大，他說我們給農民的玉米提供了肥料，但是農民還不講理多要錢。”

同時，修理垃圾處理設施需要大筆資金，縣住建局一下子拿不出這么多錢。如果當即關停垃圾處理廠也不可行，“這是伊通縣唯一的垃圾處理廠，一旦關停，縣城居民日產80多噸生活垃圾將無處消化，所以縣住建局當時的壓力也非常大。”張書華說。

面對這些現實問題，檢察機關將工作重點放到了和行政機關的溝通上。“重大案件的重大決策，都要由檢察機關的一把手親自向當地的黨政主要領導報告，取得支持，如果他不理解就反復做說服工作，比如拿出一大部分時間給市委書記講解公益訴訟的意義，讓他站在我們這一邊，支持檢察機關開展監督，這樣阻力就容易迎刃而解。”張書華向北青報記者表示，檢察建議是個建議，執行和落實最終還是要靠黨委和政府，檢察機關與行政機關達成共識才能化解阻力。“吉林省辦理了近60個公益訴訟案件，意味著有60個行政機關被起訴，這么多政府當被告，如果檢察機關不做好各級黨委政府的工作，那是不可想象的。”

在這個案子中，伊通縣縣委縣政府表示對檢察機關的建議堅決執行和接受。王鐵柱向北青報記者介紹，在收到縣檢察院的第一份檢察建議書時，縣住建局也開始重視起來，領導去現場查看，研究怎么處理滲濾液。“對機器進行檢修，很快控制住滲濾液外流，第二個措施是清運現有的垃圾，先是拉到公主嶺去，后來運到遼源的發電廠。再后來的垃圾處理廠改造，將北山的垃圾用黃土壓實。”此后，考慮到壓覆垃圾可能引起的危險，比如沼氣爆炸等，縣檢察院又發了檢察建議書，要求住建局在垃圾處理廠附近貼警示牌讓人不要靠近，設監控。

事實上，公益訴訟在發揮檢察機關的監督職能時，必然會和問責相聯系。既需要行政機關配合，又要對行政機關進行法律監督，這個兩難的問題在公益訴訟中尤其突出。

“如果起訴后對一把手進行問責，那么一把手有顧慮就不能支持檢察機關工作。為此我們對于每一個法律的適用、政策的適用，甚至在執行的后果上都進行了仔細推敲。”吉林省檢察院行政檢察部副部長王巖告訴北青報記者，檢察機關對此提出的原則是，以過去的事情完全處理好為目標，如果在收到檢察建議后仍然不警醒、不改正、不履職的話，那應該進行問責，“處理案件能達到既進行了法律監督、推行了公益訴訟試點工作的開展，又在適當的政策和法律允許的框架內實現多贏”。

支點

撬動伊通河全域治理

在“多贏”這個目標的指引下，2016年2月15日，吉林省檢察院向吉林省政府發了一份檢察建議書。這份檢察建議是公益訴訟試點開展以來，全國首例由省檢察院向省政府發的檢察建議，背后是經濟發展和環境保護的通盤考慮。

伊通河上游被垃圾滲濾液污染的問題解決后，檢察機關發現更多的問題沒有解決。蔡軍生向北青報記者介紹，伊通縣是一個小的農業縣，常住人口是8萬，流動人口是5萬，基本上沒有工業，“他們縣要想發展，沿河的這些廠子不能全都關了，而且，居民的生活污水管道沒有鋪設起來，很多生活污水直接傾倒在河水里面，兩岸的居民樓要跨河修理生活污水處理管道，這個費用比直接在地上埋個管子還要高很多，他們縣財政處理不了，伊通縣委和縣政府領導表示，不能因為我們是上游就不能讓我們發展，我們也想過好的生活啊，不能說治理上游就讓我們窮著”。

檢察機關意識到，伊通河污染治理是一個系統工程，涉及管網修建、污水處理、河道治理、生態恢復、污染企業搬遷等一系列問題，這些問題不僅經濟基礎薄弱、財力不足的伊通縣無法解決，整個四平市也解決不了，“要統一協調流域內相關地方政府的人力、物力、財力”。

因此，吉林省檢察院向吉林省政府發出了這份檢察建議書，建議省政府把伊通河全流域治理的問題通盤考慮。一同上交的還有省檢察院此前關于伊通河上游污染情況的調查報告。

據蔡軍生介紹，“省委書記和省長都批示了這份報告，伊通河全流域治理工作已經被納入《吉林省“十三五”發展規劃綱要》，在省級領導和各省級部門關注的情況下，伊通縣獲得了將近20億的財政支持，開始轉型發展。”

伊通縣副縣長何旭明告訴北青報記者，檢察機關的建議使伊通河全流域發展被列入省“十三五”發展規劃，對伊通縣的發展起到推動助力的作用。“我們意識到生態對于縣域經濟發展的支撐作用。目前正在對還存在的生態問題進行整改，用大環保、大生態的理念研究生態建設。”據他介紹，伊通縣在去年11月成為國家旅游局確定的全國第二批“國家全域旅游示范區”，正在編制打造綠色生態景觀，發展旅游服務業，帶動地方經濟發展的規劃。

伊通河的長春段也是綜合治理的關鍵一段。2月24日，北青報記者在長春市區內的伊通河岸邊看到，伊通河面被冰雪覆蓋，數十臺挖掘機揮動著長臂正在作業。據現場施工的一位工人介紹，從1月中旬開始，河道內24小時不間斷作業，要在天氣轉暖水位上漲前完成伊通河的清淤工程。

此外，吉林省檢察院還向吉林省環保廳發了另一份檢察建議書，建議環保廳與住建廳聯合組織開展生活垃圾處理專項治理。

試驗

訴前程序節約司法資源

行政公益訴訟從試點方案到司法實踐的過程中，檢察機關歷經諸多考量，甚至是“糾結”。

比如第一份由省檢察院發給省政府的檢察建議書的出爐。“第一是沒有先例，第二，不知道省政府會持一個什么樣的態度，我們心里沒底。所以為了防止檢察建議書發了被政府回絕后我們檢察機關會很尷尬，我們走了黨內請示程序，寫了一個案件情況，附帶著檢察建議書，報告給省委書記和省長，他們都有簽批意見，說按照檢察機關的建議去抓落實，批給常務副省長，交給發改委，是這樣一層層落實。”張書華告訴北青報記者，檢察建議書在黨內通過后，檢察機關按照法律程序，正式給省政府檢察建議書。

王巖也坦承“當時壓力可大了”。伊通河是長春市的母親河，如果把河源的污染揭露，就等于把伊通河整個沿線的污染情況曝光在媒體之下，老百姓的反應可想而知。“所以我們那時候都在想這個事能不能做，做了影響大不大，畢竟過去是以犧牲環境為代價進行經濟發展的，現在又要保護環境，這對矛盾怎么解決。萬一為了最高人民檢察院部署的公益訴訟試點工作，做了試點工作的內容，但卻和當地經濟發展的步調不一致，影響當地經濟的發展，怎么辦”。

面對公益訴訟試點中存在的這些困難，吉林檢察機關的基本經驗是從兩方面突破。“一是高端決策，把所有的方案弄到省委省政府這個層面去決策；第二是想方設法說服行政機關，爭取黨政領導和檢察機關形成共識，站在同一條線上非常重要。”張書華向北青報記者表示，以伊通河的案子為代表，公益訴訟試點工作從開始到現在是一點點來實現的，檢察機關邊學邊干，邊干邊摸索，一點點難題的破解，不是剛開始就能預見今天的結果。

張書華還用“三部曲”來形容檢察機關在行政公益訴訟中的工作流程。“第一是‘勸’，給你發個檢察建議書叫你改正，讓你啟動內部糾錯程序，勸你你改了，皆大歡喜。”在行政公益訴訟案件中，訴前程序重在通過檢察建議的方式依法督促行政機關糾正違法行政行為。公益訴訟的目的在于糾正行政機關的違法行為，但是訴訟過程同樣需要成本。因此，訴前程序給予了行政機關糾正違法行為的機會，在成本支出較少的情況下解決問題也避免了司法資源的浪費。

“如果勸你不聽，那第二步‘告’，把你告上法庭，讓你當被告，行政機關的負責人也怕上法庭當被告，他覺得丟不起這個人。如果法院作出裁判，你仍拒不執行，第三步就是‘罰’， 拒不執行法院裁判的，可以依法對其負責人進行司法拘留，就形成了勸、告、罰這樣一個層層遞進、越來越嚴厲的行政訴訟體系，推動行政部門履職。”張書華說。

另一方面，行政公益訴訟能使各級行政機關和國家工作人員提高依法行政的意識和能力，推動政府的行政效率。張書華說：“行政公益訴訟是好事，因為檢察院這把‘刀’可以幫行政機關削掉不依法行政這個‘把兒’，幫行政機關監管隊伍。”蔡軍生告訴北青報記者：“地方黨政一把手每天需要處理的事情非常多，公益訴訟是一個辦法，通過法律手段把一個突出的環境問題推到前臺，引起當地領導的重視，要不然一天事務繁雜，從哪個事開始干起，千頭萬緒，不一定能夠注意到。”現在吉林省一級的行政部門搞業務培訓，有一課就是如何避免被提起行政公益訴訟。

本版文并圖/本報記者邢穎