綠水青山就是金山銀山。破解發展難題,厚植發展優勢,必須牢固樹立并切實貫徹綠色發展理念,劃定并嚴守生態保護紅線對綠色發展具有重要的保障作用。近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》。筆者認為,生態保護紅線要劃得實、守得住,需要優化設計,做好如下幾點。

一是領會劃定生態保護紅線的意義。

劃定并嚴守生態保護紅線是留住綠水青山的戰略舉措,是提高生態系統服務功能的有效手段,是實施國土空間用途管制的重大支撐。黨中央、國務院站在對歷史和人民負責的高度,在新常態背景下推進生態保護紅線劃定工作,是推進國土空間保護和用途管制的一項基礎性制度安排。生態保護紅線管控體現了通過空間約束從源頭上預防或治理污染的理念,是從總體上改善環境質量、全面建成小康社會的必然選擇。

二是明確生態保護紅線劃定對象。

生態保護紅線是指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的空間邊界與管理限值,是保障和維護國家生態安全的底線和生命線,通常包括具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態穩定等功能的生態功能重要區域,以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態環境敏感脆弱區域。生態保護紅線范圍必須涵蓋所有的國家級、省級禁止開發區域,以及有必要嚴格保護的其他各類保護地等。因此,生態保護紅線具有系統完整性、強制約束性、協同增效性、動態平衡性與操作可達性等特征。

三是統一生態保護紅線管控要求。

作為生態安全的底線,生態保護紅線劃定后,應根據管理類型做到“一線一策”,滿足以下管控要求。

功能不降低:生態保護紅線區內的自然生態系統功能能夠持續穩定發揮,退化生態系統功能得到不斷改善。

面積不減少:生態保護紅線區邊界保持相對固定,區域面積規模不可隨意減少。

性質不改變:生態保護紅線區內的自然生態用地不可轉換為非生態用地,生態保護的主體對象保持相對穩定。

責任不削減:生態保護紅線區的自然生態系統必須根據分工實行嚴格管控,各級黨委、政府和相關主管部門對紅線區共同履行監管職責。

系統不獨立:落實“山水林田湖是一個生命共同體”的理念,最終形成生態保護紅線全國“一張圖”。

四是厘清與其他相關區劃的關系。

生態保護紅線與主體功能區劃的關系。主體功能區規劃是我國國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃,它強調以行政單元為邊界,根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力而確定的不同開發方式和開發格局的國土空間單元,涵蓋了國土的全部空間。而生態保護紅線則更加明確具體,強調的是對具有重要生態功能區域的保護,主要針對以提供生態產品為重點的生態地區。因此,生態保護紅線是在主體功能區規劃指導下實施生態空間保護和管控的具體制度,也是落實主體功能區規劃的重要舉措。

生態保護紅線與生態功能區劃的關系。生態功能區劃是指根據區域生態環境要素、生態環境敏感性和生態服務功能空間分異規律進行的空間區域劃分,是建立在區域生態環境特征及空間分異規律基礎上的,是根據區域不同等級生態系統的整體聯系性、空間連續性、相似性和相異性,探討其生態過程的特征和服務功能的重要性。生態功能區劃能夠充分認識區域生態系統的結構、過程和功能,是生態保護紅線劃分的基礎。生態保護紅線的劃分則是生態功能區劃的深化和拓展,進一步明確了生態環境敏感和生態系統服務功能重要的區域,從空間管控效果來看,生態保護紅線更具落地性。

生態保護紅線與環境功能區劃的關系。環境功能區劃是依據社會經濟發展需要和不同地區在環境結構、環境狀態和使用功能上的差異對區域進行的合理劃定,目的是基于區域空間的資源和環境承載能力,通過辨析面臨的環境問題和環境保護壓力,分區制定環境保護目標和明確環境保護相關政策措施。環境功能區劃是實現科學管理環境的一項基礎工作,按環境要素進行分區,包括水、大氣、土壤和生態等環境要素,其結果往往表現為不同環境要素的區劃,更側重于對單要素環境管理的需求。而生態保護紅線是多個生態要素綜合的分區,強調針對不同生態系統結構和功能的空間綜合管控,生態保護紅線更加重視管理的可操作性。

五是細化評估監管生態保護紅線。

由于生態功能重要性及生態敏感性/脆弱性評價的基礎數據要求很高,很多數據可獲得性差,所以劃定生態保護紅線要經過“科學評估、明確范圍、勘定邊界”3個步驟,而且要明確基礎數據的精度,利用統一的評估方法識別生態功能極為重要和生態環境極為敏感脆弱的區域,納入生態保護紅線,并落實到具體地塊。

生態保護紅線一旦劃定,就要制定生態保護紅線監測評估的技術標準體系,建立結構完整、功能齊全、技術先進、天地一體的生態保護紅線數字化綜合監管平臺與臺賬系統,采取系統全過程監管。一要源頭嚴防,優先考慮生態保護紅線的約束性,從源頭上就切斷破壞生態保護紅線的行為;二要過程嚴管,建立生態保護紅線常態化執法機制,加強日常巡護和執法監督;三要后果嚴懲,對造成生態保護紅線破壞和導致嚴重后果的黨委政府和責任人嚴肅追究責任。

六是分步分類劃定生態保護紅線。

《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》明確要求,2017年年底前,京津冀區域、長江經濟帶沿線各省(直轄市)劃定生態保護紅線;2018年年底前,其他省(自治區、直轄市)劃定生態保護紅線;2020年年底前,全面完成全國生態保護紅線劃定;到2030年,生態保護紅線制度有效實施,國家生態安全得到全面保障。

同時強調,根據生態保護紅線區域的類型與特征,結合保護區域的實際需求,“只分類不分級,一條紅線管到底”。即具有重要生態功能、必須強制性嚴格保護的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋等生態空間,統一劃入生態保護紅線,不再單獨劃定森林、濕地、草原等領域生態紅線,避免要素管理對生態系統完整性造成分割,提升每個生態保護紅線區域的空間紅線劃定成色。

七是加強紅線保護區域補償修復。

針對生態保護紅線范圍內的區域,要加快健全生態保護補償制度,完善國家重點生態功能區轉移支付政策,推動生態保護紅線所在地區和受益地區探索建立橫向生態保護補償機制。同時,結合山水林田湖修復方案,采取封禁為主的自然恢復措施,分區分類開展受損生態系統修復,改善和提升生態功能,提高生態系統的完整性和穩定性。按照陸海統籌、綜合治理的原則,開展海洋國土空間生態保護紅線的生態整治修復,切實強化生態保護紅線及周邊區域污染聯防聯治,重點加強生態保護紅線內入海河流綜合整治。

八是嚴格落實評價考核與責任追究。

生態保護紅線是生態安全的體現,環境保護部門應聯合發改等部門建立生態保護紅線評價機制,從生態系統格局、質量和功能等方面建立生態保護紅線生態功能評價指標體系和方法,定期組織開展評價。同時,要加強生態保護紅線執法監督,并將考核與監督結果納入生態文明建設目標評價考核體系,對違反生態保護紅線管控要求、造成生態破壞的部門、地方、單位和有關責任人員,按照有關法律法規和《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》等規定實行責任追究。

九是完善生態保護紅線協調與保障。

鑒于生態保護紅線管控涉及環保、林業、國土、水利等相關部門,需要明確任務分工,構建有效的協調機制,建議成立生態保護紅線專家委員會與生態保護紅線制度實施領導小組,形成生態保護紅線管控組織框架,明確職責權限,推動生態保護紅線有關立法,研究出臺相應的生態保護紅線管理法規條例。同時,加大政策宣傳力度,及時準確發布生態保護紅線劃分、調整、保護等信息,保障公眾知情權、參與權和監督權,形成生態保護紅線管控的合力,保障經濟社會的綠色發展。

筆者認為,劃定生態保護紅線是維護國家生態功能基線的客觀需要。只有劃定生態保護紅線,才能優化國土空間開發格局,理順環境保護與綠色發展的關系,改善和提高生態系統服務功能,構建結構完整、功能穩定的生態安全格局,從而維護國家生態系統安全。

劃定生態保護紅線是不斷改善環境質量底線的技術關鍵。只有劃定生態保護紅線,才能將環境污染控制、環境質量改善和環境風險防范有機銜接起來,確保環境質量不降級并逐步得到改善,從源頭上扭轉生態環境惡化的趨勢,建設天藍、地綠、水凈的美好家園。

劃定生態保護紅線是控制國家自然資源利用上線的現實需求。只有劃定生態保護紅線,才能引導人口分布、經濟布局與資源環境承載能力相適應,促進各類資源集約節約利用,保障我國經濟社會的綠色發展。

作者單位:環境保護部華南環境科學研究所