新年伊始,政府和社會資本合作(PPP)項目簽約消息頻傳。近年來,在經濟增長速度放緩、地方財政收支矛盾加劇、地方債管理日趨規范的大背景下,地方政府將PPP視為拉動投資的主力。值得注意的是,伴隨著PPP項目的推進,一些問題正逐漸暴露,參與方也開始從單純的跟風回歸理性思考。

作為投融資和財政支出創新的重要方式,PPP在穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等多個層面被寄予厚望。從2013年底以來,PPP項目已經由部分地區的試點示范,進入了全面、批量推進的“快車道”。

三年來,PPP幾乎每年都保持著翻番的發展態勢。尤其是在2016年,隨著模式逐漸被接受,地方政府推動PPP的熱情高漲,項目數量和金額也均創新高。財政部數據顯示,截至2016年10月底,PPP項目數量已經超過1萬個,投資額超12.7萬億元。

隨著發改委和財政部推出的不少大項目步入落地期,業內預計,今年PPP新落地項目規模將達2萬億元。

但需要正視的是,PPP落地還要邁過不少障礙,在推進過程中逐漸暴露出來的問題值得警惕。

首先,PPP異化、“偽PPP”等現象在部分地區依然存在。一些地區把PPP當成“萬能鑰匙”,存在“一哄而上”、“一P就靈”的誤區,往往把涉及政府性投資項目、地方財政沒能力投資的項目都往PPP的大筐里裝。

還有部分市縣通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式將PPP債務化,利用基金進行“優先劣后”分配,變相擴大地方債。這些方式隱蔽性強,加大了對地方債的監管難度,同時產生一定的擠出效應,影響了PPP模式的規范推廣。此外,一些社會資本參與PPP項目合作,也熱衷通過行政關系先拿項目,短期內收回投資和收益,對長期運營、維護等階段缺乏足夠的考慮和投入。

其次,當前不少PPP項目仍處在簽約或建設階段,融資、政策配套、法律適用等問題還沒有顯現出來,隨著PPP項目向縱深發展,尤其到了后續移交運營階段,這些問題會愈加凸現。

推動PPP發展,既需要政策完善,也需要改革配套。例如,部分經濟欠發達地區的財政能力不足,但在基礎設施和公共服務方面的短板待補,“每年度所有PPP項目不能超過一般預算支出的10%”這一政策紅線,可能會導致PPP項目難以上馬,要解決這一問題,就涉及地方財權和事權匹配的相關改革。再比如,金融機構相關改革滯后,使得金融機構不能基于項目本身收益和風險做出客觀評估,進而使得PPP的社會資本方面臨融資壓力。

總體而言,今年,累計投資規模已達十萬億級別的PPP會在回歸理性中迎來落地大考。大力去偽存真、健全配套政策體系、加速推進頂層立法等是當務之急。更為關鍵的是,作為牽一發而動全身的制度性創新,PPP的發展還需要更多配套改革跟進。